【摘要】人口老龄化是人类社会面临的共同问题,我国社会养老保险制度创建、发展、改革和完善的历程是一部养老保险制度发展史。十九大以来,养老保险在理论、体系和体制方面得到进一步改革和创新，为应对我国老龄化社会做出了重要贡献。在新的历史发展时期，养老服务建设任务艰巨而繁重，为了更好地满足老年人的生活需求，要进一步构建更加公平与完善的社会养老保险制度，加强养老服务体系建设，探索出具有中国特色的养老保险发展的新出路。
【关键词】老龄化；养老保险；公平；制度；政策建议
一、引言
到本世纪中叶，我国人口老龄化将达到高峰，大规模人口老龄化，使经济、社会发展和国家治理面临巨大挑战，党和政府面临新的任务和课题。人口老龄化快速发展使得养老问题受到社会广泛关注，养老保险是社会保障体系中极为重要也是改革难度较大的一项制度，党和国家非常重视关系到民生福祉的社会养老保险问题，将社会养老保险作为社会保障体系的重要制度安排来推动与发展。2019年中国60岁以上老年人口达25388万人，占总人口的18.1%，其中65周岁及以上人口17603万人，占总人口的12.6%。[1]我国养老保险制度经历了几十年的改革与发展，养老保险保障范围日益广泛，保障对象包括机关事业单位人员、企业职工、城乡居民以及灵活就业人员群体，随着人口老龄化日益严重，社会养老保险制度在发展过程中也存在着问题与挑战，养老服务业存在缺口，养老保险基金收支地区之间不平衡，养老保险基金负担重，养老保险基金运行中存在筹资障碍和技术障碍，如何构建公平合理的社会养老保险制度是关系到国计民生的重大任务与课题，因此要进一步解决养老保险基金收支不平衡问题，推动社会养老保险制度公平、健康与可持续发展。
二、社会养老保险制度的理论基础
西方国家最早实施养老保险制度，但主要是维护资产阶级利益，我国养老保险制度是在计划经济体制时期建立和发展起来的，维护社会主义劳动者的公平权益。公平是人类社会追求的共同目标，有了公平社会成员的生存与发展才有保障，公平与否直接关系到社会稳定，发展中国特色社会主义事业要坚持公平公正的价值理念和发展目标，维护公平与促进社会发展是党和政府治国理政的核心价值取向，社会养老保险制度是体现公平并促进社会公正的制度，是社会保障制度的重要组成部分，要让社会养老保险制度覆盖到社会中的每一个成员，保护社会全体成员的共同利益和福利待遇，正确解决与处理涉及养老保险领域公平公正的现实问题。随着社会主义经济体制与政治体制改革的不断深入，我国养老保险制度也发生了重大的变革，为经济社会的发展做出了重要贡献。根据《2018年民政事业发展统计公报》（民函〔2019〕82号），截至2018年底，全国各类养老机构和设施16.8万个，养老床位合计达到727.1万张，比上年增长3.3%，每千名老年人拥有养老床位29.1张。[2]虽然我国社会养老保险事业取得了可喜的成绩，但已有的基础设施仍难以满足老龄社会的所有需求，离完全成熟和完善的养老保险制度还存在一定距离，需要构建公平的制度作为保障，公平理论是社会养老保险制度发展的基础和理论依据，中国特色的社会养老保险制度惠及到社会中的每一个公民，而不是特权阶层和特殊群体所享受的待遇。无论经济社会处于哪个发展阶段，制度都是公平正义的保证，要建立和优化公平公正的养老保险制度，不断增进老年人的福祉。
三、中国特色社会养老保险制度改革历程
我国社会养老保险制度在发展过程中经历了巨大的变革和创新，适合我国的国情，从最早实施福利型养老保险到保险型养老保险，最后到构建新型社会养老保险，养老保险事业在改革与变革中取得了可喜的成就，这也为推动和确保未来养老保险制度的公平与发展提供了参考与启示。（一）福利型养老保险制度改革时期。改革开放前一直到1990年，我国实施的是福利型社会养老保险发展模式，1951年2月《劳动保险条例》作为我国第一部社会保障法规开始实行，该条例是对职工退休年龄和养老金等进行规定的福利型劳动保险制度。福利保障型养老保险适应我国当时的国情，从制度上彰显了社会主义的优越性，但“生老病死有劳保”的福利型养老保险将家庭养老负担转移给了政府。这时期国家机关和企事业单位工作人员实行退休金养老制度，职工的生活有国家保障，缴费由单位承担，职工不需要缴纳养老保险金，政府机关和企事业单位在养老待遇方面存在着较大差别。[3]随着企业改革的深入，80年代养老保险制度进行了调整，养老保险待遇逐步提高。实际上这些制度并非严格意义上的社会养老保险制度，属于福利型制度模式，能够为年老丧失劳动能力的职工提供生活保障，使职工年老后生活无忧、安度晚年，反映了国家和社会的进步。但1991年之前的养老保险制度对农村养老领域涉及较少，只是进行了初步的探索。随着国家实行经济体制改革，企业的养老保险金负担过重，国家大包大揽的养老保险制度模式存在着缺陷和不足，国家开始探索实行社会化养老保险制度。（二）传统保险型社会养老保险制度改革时期。1991年后我国进入保险型社会养老制度改革时期，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，改革的目标是筹建多层次的社会养老保险体系，养老保险缴费由国家、企业和个人共同承担，保障范围进一步扩大。社会统筹与个人账户相结合的社会养老保险模式有力推动了职工基本养老保险体制改革。1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，将企业职工养老保险作为社会养老保险制度改革的重要内容，确定了社会统筹与个人账户相结合的统一的企业职工社会养老保险改革方案，企业养老保险制度的适用范围逐步扩大到城镇所有企业与职工，部分保险缴费由个人承担，养老保险缴费的比例也在逐步提高，单位的保险缴费责任更大。20世纪90年代初部分条件成熟的地区建立了农村社会养老保险的试点，1995年《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》由国家民政部批准并开始实行，部分地方政府经民政部授权颁布了适应地区经济发展情况的农村社会养老保险地方政策与法规，将养老保险覆盖面由城镇扩大到农村和非公有制经济。这一时期养老保险将社会统筹层面的基本养老保险、企业自筹的补充养老保险和个人自愿参与储蓄性养老保险结合起来。[4]各级政府加强了对基金的监督与管理，健全各项财务会计制度，建立适应社会主义市场经济体制的基金增值运营机制和基金管理监督体系。但这时期养老保险存在城乡之间的显著差距，对参保人员的保障水平有待进一步提高。（三）新型养老保险制度改革时期。2009年国家进入全新养老保险制度改革探索时期，将养老保险资源分配不公平纳入国家治理范围和治理体系，以制度公平推进社会养老保险社会统筹发展。《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》于2009年开始实行，农保基金分为个人缴费、集体补助和政府补贴，政府农保资金投入力度增加，农民的参保积极性得到了很大提高。2014年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》颁布，实行新农保和城镇居民养老保险相结合，两者统一为城乡居民基本养老保险。为了建立更加公平的社会养老保险制度，2015年1月3日国务院实施《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，机关事业单位与企业职工统一实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，对职工和单位共同承担的养老保险基金缴费比例进行合理划分，单位缴纳本单位工资总额20%的比例，个人缴纳本人缴费工资8%的比例。机关事业单位为工作人员建立职业年金，构建由基本养老保险、职业年金和商业养老保险组成的新养老保险体系，建立资源来源广泛、多层次保障体系的社会化养老保险制度。[5]这一时期养老保险制度改革的重点是确保公平，对养老保险基金缴费比例进行合理划分，使养老保险待遇的城乡差距缩小，构建政府机关、企事业单位和新型农村养老保险多层次养老保险体系。
四、完善我国社会养老保险制度的政策建议
我国处于向老年社会大转型时期，老龄人口将迎来新的增长高峰，“新一代”老龄群体对养老心理期待更高，需要进一步加强社会养老保险制度建设与发展。（一）构建与老龄社会相适应的社会治理体系。制度建设是推进国家治理能力与治理体系现代化的保障，要充分发挥社会主义养老保险的政策与制度优势，明确坚持和完善社会治理制度的总体目标，推动老龄化社会多元化现代治理体系，政府要强化宏观调控能力与公共服务能力，正确处理好公益性养老与市场机制养老的关系，准确把握社会养老保险制度的发展方针和方向，完善对农村“五保户、低保、残疾、特困户”等弱势老人群体的生活和医疗保障，加强对养老服务公共产品与公共服务的供给。实现治理能力和治理体系现代化要健全与完善相关养老法律和法规，提高依法治理水平。健全与完善人力资源供给制度，开发老年人力资源潜力，实行适合中国国情的渐进式弹性延迟退休年龄政策，针对不同行业与不同的群体结构制定与实施具有差异化的延迟退休政策，完善退休制度，鼓励老年人再就业和社会参与，根据不同时期老年人的需求对养老保险制度与政策进行改革与调整。（二）完善社会养老保险公平制度。养老保险是政府为社会所提供的重要公共产品与公共服务，要确保与实现社会养老保险制度分配的统一性、公平性与公正性，2008年前国家养老保险制度改革目标强调效率，养老群体之间的待遇存在差距，国家允许不同地区不同单位之间差异的存在，由于当时社会不具备这样的条件，强行扩大养老保险的参保对象与范围，反而会引发国家财政危机，导致潜在的新的不公平。2009年后的养老保险制度改革国家更多考虑的是公平，2010年国家实行《保险法》，提出要加强养老保险的统筹，中国养老保险制度建设步入了以实现社会公平为目的的新历程，虽然各群体之间还存在差异，但总体上差距在缩小。2014年国家颁布《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，要求城乡居民养老保险和职工养老保险统一整合，实行城乡一体化养老保险制度体系，整合过程遵循公平、共享理念与原则，在政府主导、社会参与下逐步推进养老保险渐进统一式改革。[6]建立起具有中国特色的公平的社会养老保险制度与社会养老保险体系。（三）深化长期照护保险制度改革。长期照护保险保障制度在我国还处于初期的试点阶段，需要不断健全与完善，要进一步强化长期护理保险保障制度的试点改革。长期照护保险保障制度是为患病的老年人和生活不能自理的老年人基本生活照料与医疗护理提供资金或服务的养老保险制度。[7]建立长期照护制度是实现老年人老有所养的重大民生工程，有利于解决老年失能人口的生活保障问题，有利于提高他们的生活质量，有利于维护社会公平。长期照护服务主要包括生活服务和医疗护理，为失能人口提供进食照顾、日常生活照料、精神慰藉、身体指标检测、治疗辅助照顾等各项养老服务，为了确保老人获得就近服务，要建立和完善护理服务机构，推出养老机构上门服务与医疗护理相结合的医养结合的养老综合护理服务体系。优化照护保险制度需要政府主导、市场参与，各地政府给予政策支持，促进第三方市场的参与，发挥政府和市场的双重作用，建立合理的护理服务标准，完善护理服务机构，加强养老服务的法制化建设。（四）推动养老保险全国统筹制度建设。社会养老保险待遇的不同与差异会引起不同地区人员的心理比较，不利于维护社会公平与社会稳定。十九大报告提出要使养老保险实行全国统筹，消除待遇差异，这是能够确保公平的一项社会保障制度，有助于消除不同地区不同群体养老待遇的不平等与不公平。通过养老保险全国统筹，中央政府对养老金进行集中收取、集中投资和集中支付，统一使用、统一管理、统一调剂，实行统一的制度，消除不同群体、不同地区、不同行业之间养老保险待遇的差异，使养老基金在全国不同地区平衡分配，解决分配不均问题，从推动省级统筹的基础上逐渐过渡到全国统筹，国家对养老基金进行统一的投资与运营，使养老基金收益并增值。国家应统一制定全国养老保险制度与政策，保证全国政策的统一性，各地按照规定执行人社部所制定的统一的政策，提高养老保险统筹层次有利于推动社会经济的持续发展和维护社会公平稳定。
五、结语
养老保险制度是有中国特色的社会主义制度的组成部分，追求“公平”理念的养老保险制度建设是关系社会稳定的重大民生工程，党和政府站在国家战略层面，立足老年人的物质与心理需求，构建与完善尊老、敬老、养老、助老的社会保障政策与体系，颁布一系列养老保险法律、法规、条例，树立公平、公正的养老理念，依法构建职工养老保险与城乡居民统一养老保险体系，为推动我国社会养老保险事业的公平公正发展提供政策保障。当前国家处于全面建成小康社会的关键时期，为积极应对老龄化社会，应加强国家治理能力和治理体系现代化，坚持“公平”与“效率”价值均衡理念，优化长期照护保险保障制度，逐步提高社会养老保险的全国统筹层次，全面实施关注民生与改善民生的国家战略，促进老龄事业与社会经济协调发展。
[参考文献]
[1]国家统计局.中国统计年鉴2020[EB/OL].
[2]民政部.2018年民政事业发展统计公报[EB/OL].
[3]郑秉文.中国社会保障制度60年：成就与教训[J].中国人口科学，2019，（05）.
[4]邹铁钉.养老保险体制改革的历史演进与阻力分析-基于中国的经验事实[J].中国经济史研究，2019，（02）.
[5]王增文.新型城镇化背景下城乡养老保险制度及服务整合路径研究[J].华中科技大学学报.2019，（02）.
[6]华颖，郑成功.中国养老保险制度：效果评估与政策建议[J].山东社会科学.2020，（04）.
[7]陈芳芳.整体政府视角下长期照护保险制度优化研究-以支持居家养老为政策导向[J].治理研究，2019，（03）.
作者:陈文满 向柳如 单位:张家界航空工业职业技术学院
