摘要:目的:为研究政府在农村养老保险方面政策工具选择情况，本文对1991－2018年的68份中央级农村养老保险政策文本进行了定量分析。方法:通过NVivo强大的质性分析功能对政策文本进行聚类分析。结论:从政策工具的选择来看，政府逐渐减少使用强制型工具，服务型政策工具越来越成为政府应对农村养老保险问题的常用工具;在政策执行方面，多以中央政府政策引导为主，各地方还处于被动接受状态，政策工具的应用和政策执行度有待提高。
关键词:政策工具选择;农村养老保险;政策文本计量
根据2018年中国统计年鉴数据资料显示，我国农村老年人口数约为8557万，占全国老年人口数的65.82%，农村人口老龄化高于城市1.24%，而农村养老保险覆盖率只有70%，约有860万贫困老年群体缺乏基本的养老保障①。党的十九大以来，农村居民养老一直是国家重点关注的问题之一。在推行农村改革发展和扶贫的工作中，政府明确提出要提高农村养老保障水平，满足农村居民养老基本生活需求。但是现阶段，随着人民生活水平提高、物价上涨、原有养老金难以满足当前农村居民基本生活需求。同时，大部分农村老年群体养老意识低，大部分还停留在养儿防老时代，但由于家庭规模小型化、年轻人的经济能力低和面临的生活压力大难以对老人照顾周全，导致大部分老年人在高龄阶段依旧自食其力，一旦失去劳动力，基本生活很难得到保障，这也加剧了当前农村养老问题。因此，需要在对国家以往农村养老保险政策进行研究的基础上，发现政府政策工具选择的规律和趋势，挖掘和开发新的政策工具，根据时代的发展，为政府在解决农村养老问题政策工具的选择上提供参考依据。
一、农村养老保险政策文本来源与研究方法
(一)政策文本来源。北大法宝数据库是目前我国内容、功能最全面的政策和法规类数据库。本文以“农村养老保险”“城乡居民养老保险”为关键词，在数据库搜索1991－2018年间的政策文本内容，共搜索到中央层面的政策文本160篇，地方层面的政策文本4701篇。由于地方养老保险政策法规均以中央为蓝本，本文仅对中央层面的农村养老保险政策文本进行计量分析，在剔除重复和无用的政策文本后，共得到农村养老保险中央层面政策文本68篇。
(二)政策文本编码。为了对农村养老保险政策文本进行更深入细致的研究，本文将1991－2018年间的68篇政策文本导入NVivo11软件，通过其强大的查询、编码、分类功能，对内容涉及到“农村养老保险”和“城乡居民养老保险”的条目进行搜索和初步编码。初步编码显示，在获得的53三个编码点中，“公共服务”所占比例最高，“养老保险制度”和“法律法规”紧随其后，如图1所示。本文对初步编码点进一步聚类。首先，由NVivo根据Pearson相关系数对编码点词义的相似性进行衡量，并进行自动聚类，以便于下文进行政策工具分析，结果如图2所示。
(三)政策文本聚类。由于初步编码获得的编码点数量过大，本文对初步编码点进一步聚类。首先，由NVivo根据Pearson相关系数对编码点词义的相似性进行衡量，并进行自动聚类，以便于下文进行政策工具分析，结果如图2所示。
二、农村养老保险政策工具
分类与特征政策工具又称之为治理工具或政府工具，是政府为了实现将政策目标转化为具体行动方式的手段［1］。政府工具是政府治理的核心，没有政策工具，便无法实现政府目的。在现有农村经济发展水平较低、大多数没有支付水平的条件下，提供农村社会养老保险的主要责任就在于政府。
(一)农村养老保险政策工具分类。本文对养老保险政策工具分类主要分为两个步骤:首先，从68篇农村养老保险政策文本编码、聚类结果中归纳出4大类政策工具，然后通过对政策文本具体内容进行关键词划分，结合政策工具分类原则与方法(陈振明，2003［1］;Howlett，1995［2］;Schneider，1990［3］)，得出16项具体手段。政策工具主要分为以下四类:“强制型政策工具”、“指导型政策工具”“经济型政策工具”“服务型政策工具”，如表2所示。
(二)农村养老保险政策工具特征。农村养老保险政策工具随时间发展不断变化;服务型政策工具特别是信息化服务建设比重不断上升;政策工具随时间推移而不断丰富成熟。以国发(2009)32号文件和国发(2014)8号文件为节点，农村养老保险政策工具的发展可以分为以下三个阶段:第一阶段(1991－2008):老农村养老保险阶段。这一阶段农村养老保险政策工具从刚刚起步到稳定发展，政策工具以强制型为主，经济型为辅。政策上以上传下达为主要传播方式，人民群众大多处于初步了解和被动接受的状态。民办发(1992)2号文件出台，拉开了中国农村社会养老保险的序幕，农村养老保险制度在全国各地区有条件地开始试行。之后三年，民办(1992)15号文、民办(1992)25号文、1993年民办妇(1993)8号文、以及民办(1995)304号文等政策文件，推进农村养老保险事业的发展［4］。劳社部(2007)31号文提出的通过调整合理的缴费方式和提高保障水平以及中共中央(2008)16号文等多篇政策文本发布提出的个人缴费、集体补助与政府补贴相结合的筹资要求，推动农村养老保险制度发展［5］，并通过政府投资和优惠政策的形式支持和发展以扶老、助老、济贫为重点的社会福利事业。在这一阶段通过颁布一系列农村养老保险政策法规，以政府财政支出和行政命令的方式，上传下达，逐渐扩大农村养老保险制度覆盖范围。第二阶段(2009－2013):新型农村养老保险阶段。这一阶段政策工具主要以经济型为主，政府开始用指导型政策工具代替强制型政策工具，服务型政策工具开始起步。政策上更加突出民主与自愿原则，增加了政策宣传和信息流通度和知晓度，加强组织领导，根据经济发展调整待遇标准，积极引导农民自愿参与农村养老保险。国发(2009)32号文标志着我国农村养老保险制度发展到新阶段，新农保从农村实际水平出发，筹资标准、待遇水平与经济发展水平相适应，与老农保政策不同的是，它更加注重政府主导与农民自愿相结合的方式，要求各地区政府积极做好舆论宣传工作，政府部门以通俗易懂的政策宣传方式，使政策能得到居民的理解，引导适龄农民积极参保。国发(2012)29号文件提出城乡基本公共服务均等化，不断完善基本公共服务体系和制度建设，建立并发展与经济增长和政府财政收入增长相关的政府公共服务财政增长支出机制，搭建网络信息平台，形成基本公共服务网络化，提高基本公共服务的标准化、专业化、信息化水平。第三阶段(2014－2018):城乡居民养老保险阶段。经济型政策工具仍然保持平稳发展，服务型政策工具特别是信息化建设突飞猛进，成为最常用和最受欢迎的政策工具之一。这一阶段主要体现在政府购买养老服务、信息系统管理、养老保险信息全网通、电子政务等方面。国发(2014)8号文中明确提出要运用现代管理方式，科学整合公共服务资源，在现有业务管理系统基础上，利用网络信息管理系统，实现全国公民信息资源共享。出现这一变化的主要原因是中国面临“未富先老”的状况，人口老龄化成为当前我国经济发展的主要障碍之一，加快解决当前影响我国经济发展的人口老龄化特别是农村人口老龄化问题是满足人民日益增长的美好生活的需要。同时，随着全球技术变革产生的信息技术的飞速发展和以政府为主体的执政理念的变化，以互联网为主要媒介的信息技术的发展和广泛应用将农村养老保险信息管理与服务等服务型政策工具推向高潮。
三、研究结论
(1)从政策工具选择来看，不同时期政府在政策工具的选择方面侧重点有所不同。老农村养老保险时期的政策工具的选择可以划分为两个时间段:1991－1999年，这一时期我国农村养老保险制度处于萌芽到政策初步出台阶段，政府在执行政策时以强制型政策工具为主，主要表现为出台和推行一系列政策法规。国家从计划经济迈向社会主义市场经济体制的新阶段养老政策也要相应变动，这一阶段具体政策手段主要表现为建设统一的社会保障管理机构、建立多层次的社会保障制度、统筹资金安排，将农村社会保险有条件地过渡为商业保险等。2000－2008年，这一时期我国正式进入老龄化国家行列，政府争对农村人口老龄化、经济条件不足、生活条件落后等问题，开始转向选择经济型政策工具。由于农村老龄化问题较城镇居民而言更加突出，因此为调动村民参保积极性，对参保居民实施政策优惠、直接和间接物质和经济补贴等方式。如通过实行比例税率减轻农民负担，将农村五保供养服务机构纳入社会经济发展规划，五保户的资金来源纳入政府财政预算，在吃穿住衣葬方面给予农村困难基本生活和物质帮助;国发(2007)19号文规定了农村最低生活保障标准，同时保障了农村困难老人对养老的需求。新型农村养老保险时期政策工具的选择经济型政策工具开始占主要位置，政府开始意识到通过强制型手段达到政策目的并不能被大多数群众接受，政策执行也达不到理想效果，政府开始把目光集中在指导型的政策工具上。通过经济上的政策优惠、补贴、降低养老保险收缴费率加上政府积极的宣传引导、完善相关社保服务，让居民深入了解参加养老保险的好处，在政府引导下，使居民化被动为主动，积极参加养老保险，减轻养老政策执行难度，提高政策转化为实际行动的效率。城乡居民养老保险时期，政策工具的选择借助网络信息技术平台发展成果，创建全国统一的城乡居民基本养老保险信息网络技术服务系统，频繁使用信息化的政策工具，为居民提供高效便捷的养老服务。同时政府角色和政策执行方式也有了重大变化，政府开始由政府管理向社会治理转变，努力构建服务型政府。政府不再是单一的养老保险政策执行的主体，方法上更加注重完善网上政府服务平台、养老保险基金投资管理信息公开，鼓励社会群体参与到养老保险政策执行过程中来，协助和监督政府行为，反映群众养老保险政策诉求。(2)在政策执行方面，农村养老保险政策的执行过程经历了从探索时期的以政府主导的单一主体管理到发展时期的政府指导下社会参与的多主体共同治理的过程。老农村养老保险时期，政府在政策工具的选择上更偏向于强制型政策工具，在政策执行上缺少灵活性，更多地体现在“上传下达”机械式的接收政策和传达政策，这种政策执行偏向于“单一中心”的追求，因此这一时期的政策更多体现出政策决策者的目标和追求，很难得到基层民众的支持和理解，政策执行效率和结果也并不符合预期。在新型农村养老保险阶段，政府指导型的政策工具与经济型的政策工具相结合，政策在执行过程中开始注重政策实施对象的主观反应，与强制型政策工具下政策是由法令和规则控制的执行方式不同，指导型政策工具在执行过程中体现出利益群体与政策决策者讨价还价相互博弈的过程。它不再把政策执行简单的理解成“单边行为”，更加注重下级和低等级政策执行主体的行为和意见，体现出了“自下而上”的政策执行模式。但这种“自下而上”的政策执行模式还仅限于中央政府与地方政府间的沟通与交流［6］，在实际的运用过程中各地方政府还是存在着政策理解不到位，执行上的偏差和简单的被动接受政策等问题。在城乡居民养老保险阶段，由于信息化的发展，政府开始引入社会资源和先进的技术，在政策执行过程中，充分调动各种平台资源信息，采纳社会中各团体和组织的意见，突破官僚制思维，考虑各种因素在政策执行中的影响力，使得政策的执行能深入社会基层，影响和贯彻到养老保险体系中的每一位群体。但是目前我国农村养老保险制度还处于发展阶段，农村养老保险政策随着经济的发展和实际的需求还在不断的调整变动，因此，对养老保险政策工具的选择和研究还没有形成一套完整的体系。未来随着社会的发展和对农村群体的研究，农村养老保险政策还会继续完善，政府在实践过程中的经验总结和试验，执行政策过程中的政策工具一定会越来越多样化，逐渐成熟与完善。
作者：胡荣 陈炳羽 段颍 单位：山东工商学院
