公共政策的理论表明，政策的制度化对于人们明确政策预期，实现政策目标是非常重要的。这与制度经济学中“制度是重要的”观点相一致。近几年来，我国的“三农”政策对解决“三农”问题，建设社会主义新农村起了至关重要的作用，人们因之也越来越关注惠农政策的制度化问题。“三农”政策的制度化既是加强农业基础地位、实现农业现代化的有力保证，也是建立以工促农、以城带乡长效机制，形成公共财政公平、均等服务的必然要求。
一、新农村建设中“三农”政策制度化的重要性和必要性
政策是国家为解决某一公共问题而制定和实施的具有权威性的行为规范、行动准则和行动策略，包括政策目标和政策手段两个方面。政策的制度化是指在政策制定和实施过程中通过制度的建设和创新，将政策内容的长期化、稳定化、明确化和法制化，以构成相对稳固、可持续的利益关系和利益秩序，实现并巩固政策的目标和价值。
进入21世纪以来，“三农问题”成为党和国家工作中的重中之重。为了改变农村发展与城市相比越来越大的落差，扭转农业与非农部门及城市和农村之间资源流动的不合理局面，中央出台了一系列支农惠农政策，初步形成了新农村建设和发展的政策体系，其政策的目标价值自2004年起通过五个“一号文件”定位在加强农业基础设施建设、促进现代农业发展、确保农民不断增收上。其政策措施的主要体现是:第一，通过连续出台的中央一号文件，紧紧抓住加强农业基础地位、增加农民收入、保护农民利益、促进农村发展的重大问题，不断健全完善了支持农村农业发展的政策体系;第二，实施了“四减免”、“四补贴”等具体支农惠农政策，基本上取消了千百年来农民的“皇粮国税”;第三，加大了农村基础设施和社会事业的投入，特别是农村的水、电、路、气和医疗、教育方面的投入，提高了城乡公共服务的均等化水平。据统计，从2004年到2008年中央财政用于“三农”的支出5年累计达到1.6万亿元。随着近年来国家支持“三农”的政策不断创新，力度不断加大，范围不断拓宽，农民受益越来越多，农村建设不断发展，农业基础地位持续加强。惠农公共政策的制度化，其意义在于为政府对“三农”公共政策的供给行为提供一种必须遵循的长期稳定的制度安排模式。虽然从制度变迁的理论讲，任何一项政策措施的制度安排都不是绝对的和永久的，但制度作为由一系列规范所构成的秩序，在其存续时期内对政策目标的实现是至关重要的。况且，只要制度存在的基础状况没有改变，制度也就当然存在并发挥着主导作用。政策作为工具，既可以解决短期问题，如国家为抑制前一阶段房地产过热而出台的一系列调控政策和措施;也可以解决长期问题，如我国一直坚持的计划生育政策。对于后者而言，在政治性举措外，更需通过明确而具体的操作规范和程序来形成某种制度，持之以恒坚持不懈地加以解决。
在我国目前国情下，政策制度化的意义就是减少或避免“人治”起落和“红头文件”欠规范因素带来的政策不稳定。在现代市场经济中，农业具有农产品供给的基础性、产业的弱质性和生产的外部性，这就决定了“三农”问题不会是中央发几个文件就能够一蹴而就解决的，“三农”问题必将伴随我国现代化建设的全过程，政府对“三农”的政策支持和保护也必将是长期的。从而，政策的制度化，即形成一个具有约束力的合理、高效、配套和可行的系统制度安排成为支农惠农政策巩固提高的必需甚至是必然的选择。连续五年以“一号文件”出现的惠农政策措施，将解决“三农”问题的重要性提到了一个空前的高度。但是，在以后的年份倘若出现“一号文件”的主题变换或领导人的注意力改变，公共政策倾斜的力度和时效是否也随之调整必然为人们所关心。以往的经验一再证明，因种种原因，曾经一度言之凿凿的政策会出现“初一、十五不一样”的情况。由于农业的基础产业性质，其资金投入、技术开发、设施建设、产业结构调整等具有当期见效慢，收益周期长的特点，惠农公共政策的制度化将有助于涉农的各个利益相关方知道政策的托底程度，形成合理的政策预期，从而合理划分财政、市场和农民的投入与回报，发挥政策的引导作用，调动社会各方面对“三农”进行资金、技术、人力、物力投入的积极性。
二、“三农”政策制度化建设的主要工作和基本特征
我国的“三农”政策目标多重，形式多样，涉及面广。从其目前需要分析的荦荦大者看，其制度化建设的主要工作和基本特征为：
1.提升价值水准
政策制度化的价值是政策制定和实施后，作为某种行为约束其受体损益值的比较。政策的制度化水平与其价值呈密切的正相关关系，即价值越高，制度化的水平和成熟度也越高。我国的“三农”政策其实质是国家对全国、全民及全社会的资源进行二次或三次再调控、再分配，对处于弱势的农业、农民和农村进行支持。因而，呈现出某种“非帕累托改进”的性质，即对某些地区、某些阶层、某些群体来说，至少在当前一个阶段他们的利益被国家通过转移支付而承担了损失。通过这一渠道，实现城市向农村、工业向农业、沿海工商业发达地区向以农业为主的地区进行“反哺”。当然，从理论上说，由于政策实施带来的正效益将弥补和超过局部负效益，因此，整个社会的整体效益是趋于增加的，从而局部利益的损失最终也将得到补偿。将这一理论化为现实的关键在于提高政策制定中的优先性和执行中的保真性，避免政策失灵中的“规制俘虏“问题，而我国的惠农政策在制定和执行中均存在着问题，特别是政策执行中一直存在着为人诟病的部分政策效果不彰的问题。审计署原署长，现全国政协副主席李金华曾经痛陈：“涉农资金管理中有法不依、有章不循的问题还比较严重，损失浪费、跑冒滴漏现象比较普遍，严重影响财政资金的投入效益和各项惠农政策的执行效果。”社会上也有支农投入“无底洞”的声音，对历年来中央巨大的支农惠农的投入效果持怀疑态度。这就需要对政策的制定特别是政策的执行进行优化和改进，提升政策的整体价值，从而为三农政策的制度化创造前提条件。
提升“三农”政策的目标价值，首先要明确政策目标价值的优先性。从新农村建设的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”目标看，国家目前的“三农”政策的目标价值涉及经济、政治、社会等多个方面，存在着明显的多重性。如果要在多重性中明确目标价值的优先性，政策目标价值的轻重缓急的次序应该是:重点扶持农业产业发展，发展现代农业，促进粮食增产和农民持续增收;增加对农业基础设施的投入，集中力量办好农村的“水、气、路、电”四件事；注重对农业科技的投入，我国财政对农业科技三项费用的投入比例一直较低，至2006年也只占农业生产总值的Q5%，为日本的1/10应该在较短的时间内先将其比重提高到1%左右，以后再继续提高；提高农村公共服务水平，推进城乡基本的公共服务均等化，主要是农村中小学教育经费的投入和农村文化、卫生设施的建设。这样一种政策目标价值的次序安排，把巩固农业基础地位和农民增收放在首要的位置，突出了农业稳定发展、农民持续增收和整个社会福利水平提高的相辅相成关系，最大限度地提高了“三农“政策公共性，也就是公益性的程度和范围。
其次，强化政策执行过程中的保真性，也就是要不折不扣地执行中央制定的各项惠农政策。为此，一是要防止政策的形式化，即所谓以文件落实文件，以会议贯彻会议;二是注意政策执行中的“搭便车”问题，减少特殊利益集团的利益附加和掺杂，如粮食保护价格收购中的粮食部门利益掺杂现象;三是保持政策的完整，防止对政策断章取义、截留折扣的执行，上下部门利益一致的雷厉风行，不一致的则束之高阁；四是杜绝政策的替换，即杜绝政策在执行链条中被置换，惠农政策被替换成损农伤农的部门办法，如报纸上曾经披露的良种补贴专项资金被用来谋取涉农部门、主管领导和种子公司的利益。
2稳定目标取向
目标取向的稳定是政策制度化安排的必然要求。国家“三农”政策的稳定，最主要的是明确农业的基础地位任何时候都不能改变，国家对“三农”支持和投入随着国家财力的上升有相应的稳定增长机制。鉴于农业的基础地位，各国对农业和农村的扶持都有一套行之有效的政策和制度，如欧盟每年用于农业和农村的发展支出和补贴占欧盟年度预算总支出的50%左右；日本政府每年对农业和农村的支出也很高，相当于农业净产值的48%。我国的《农业法》第四十二条规定，国家应逐步提高农业投入的总体水平，国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。考虑到农村经济的现状和农业发展的需要，各级政府必须坚持两个“反哺”导向和“多予、少取、放活”的做法，加大对农村和农业的投入力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，建立以工促农，以城带乡的长效机制。
在惠农政策投入机制中，最主要的就是规定投入资金总量在国家财政总收入中的比例。根据笔者的资料搜集和数据整理，我国近年来对农村的财政投入情况见下表：
资料来源：根据《中国经济年鉴》中财政部2002-2008年所作的中央和地方预算执行情况及中央和地方预算草案报告所列的数据计算得出，其中2003年农业投入的数据为计算推出。
从上表可知，我国自2001年到2007年农业投入占财政比重分别为51%575%1009%.9.96%、9.35%.863%和764%,其中高低比重
最大的落差将近一倍。按照存量适度调整、增量重点倾斜的财政支出原则，对农业农村的投入宜按照上述各年份比重的平均数并从长计议适度提高。上述各年份农业投入占财政比重的平均数为807%,与我国“三农”状况改善的要求和历史上形成的欠账相比，这一平均比重并不高。近年来，农民增收依然缓慢。至2007年底，尽管有建设社会主义新农村的种种举措，但从事第一产业的农村劳动力年劳动生产率9194元，只及二、三产业平均数的19.2%。城乡居民的收入差距从1980年代的1:1.8扩大为13..农民收入中的务农收入比重仍在逐年降低。因此，应该明确规定农业总投入占财政总收入的比重在今后的下限不得低于S1%,上限则根据国家财政当年的收支情况而定。同时，可以相应地规定以省为单位的地方农业投入占财政支出的比重下限也以此为准，上限则因时因地制宜。应该从全国人大立法的层面，将惠农政策资金投入在国家财政收入中的比重，明确地补写进《农业法》等相关的法律中，在省一级地方要写入地方性的法规中。在目前不能立即做到这一点时，可以根据政府的五年经济社会发展规划和年度政府工作报告，经人大通过后给予明确宣示，以形成约束性较强的制度安排。
政府财政投入稳定有序的增长，必将起到导向和杠杆作用，吸引更多的社会各方面资金投入“三农”逐步建立起多层次、多形式、多渠道的“三农”投入体系和模式。
3规范主要举措
规范政策措施是进行相关制度建设，提高制度化水平的重要方面。从我国“三农”政策的制定和实际执行情况看，当务之急需要解决的问题首先是支农主体的整合。不少学者已经指出：目前政府有十几个甚至二十多个部门涉及支农惠农政策的制定和推行，尽管有文件和法规对各部门的支农职能、事权、工作范围和资金投入作了规定，但由于这些规定相当笼统，各个部门的政策空间很大，因而，政策的规范性比较欠缺。针对这一状况，必须界定中央、省、县和乡各级政府及涉农部门在支农惠农政策制定和执行中的权利责任，明确支农惠农的牵头部门及其权力和责任，协调和整合各部门行为，统筹安排、统一管理和集中支付投入资金。
第二，建立健全支农惠农整合协调机制。在上述第一点的基础上，根据各地农业和农村发展的实际，按照产业突破和推进、公共基础设施建设、社会事业发展和完善以及生态环境保护的要求，统一规划、次第安排和分别归类支农项目和资金使用。建立以县为主体的政策运行和落实平台，加大县、乡镇的权利和责任，明确县级政府执行落实政策的终端整合地位和作用，集散不同渠道、不同目的的财政转移支付和项目资金投入，具体安排资金项目的落实。
第三，对业已成熟的政策加以定型。根据世贸组织农业协定，我国对农业的补贴在“绿箱”政策范围内有政府一般服务支出、用于粮食安全目的的公共储备补贴、国内粮食援助补贴、自然灾害救济支出、农业环境保护补贴、落后地区援助补贴等6项;在“黄箱”政策范围内有粮棉价格收购保护措施、农业生产资料补贴等。相关政策行有经年，已经能够超越行政措施的层次，具备演化成较高阶位法律法规的条件。对这些业已成熟的支农政策措施应该以立法的形式加以固定和细化，以进一步明确各级政府的支农投入责任，为保证农产品和粮食的供给，农业生产投入产出的预期利润率和农民收入的增加提供更加稳固的保障。
第四，提高政策执行的程序化水平。程序化指按照公开、固定的程序和方法处理和解决问题，把文本上的政策转化为现实。它是制度建设的重要步骤。近年来，政府在粮食直补、农机具补贴等政策执行中，对补贴的数额、品种、对象、支付方式等实行“一卡通”直补，深受广大农民欢迎，极大地调动了农民生产粮食的积极性，其主要经验就是公开透明的程序化操作，农民对种粮补贴心中有底，预期明确。实际上，对农村的不少生产和建设补贴项目，如当前的抗旱救灾补贴资金等，都可以从不确定的政策性补贴行为，固化成为一种财政体制的常规安排^以扩大和巩固政策的效果。
第五，提高、凝炼和推广行之有效的政策创新经验。在农业生产和建设新农村工作中，各地根据中央指示，结合本地实际，曾经自发地进行过不少政策创新，如对土地流转问题，四川、重庆、江苏等许多地方都曾主动积极地进行过政策创新，其流转方式有公司加农户、土地合作社、土地股份制、土地租赁制等多种形式。目前，不少地方还在推行“土地换住房”、“地租换保障”等试点，努力使征地补偿公平化，医疗、养老保障长期化。对于这些政策创新应该根据其实施的效果，从政治学、经济学、法学、农学等多个角度进行研究、总结、提高和凝炼，将成功的方式方法经过法定的审议程序，形成某种法律规范，使相关方面的利益都能有稳定的保障。不能在全国推开的，可以在全省或较大的地域中试行。中共十七届三中全会的召开，对农村各项政策进行了进一步的规范，地方和中央完全可以在业已明晰的政策底线上对各项具体政策进行进一步的相对统一制度化操作。
4.强化监控机制
政策制度化的缺失最容易带来“暗箱操作”的腐败问题。中央最近几年对“三农”数以万亿计的投入力度，反映了中央解决“三农”问题的信心和决心，也带来了巨大的利益空间。由于客观上存在着政策制定者和政策执行者之间某种程度的利益博弈，执行者在执行中对政策所包含的利益进行“寻租”使政策在执行链条中发生“路损”和“变损”成为可能。斯蒂格利茨认为，政策制定和执行当中存在着由于信息秘密并自由操弄的情况而导致的寻租，信息的缺乏容易给予特殊利益集团对政府施加更多影响力和控制力的机会[3丨。如财政支农政策中，资金主要来自中央财政，许多专项资金又是以各种项目为载体，因而上面只管拨钱下面争着花钱重复申报项目，虚报投入成果等弊端时有发生。支农资金在拨付过程中，运行环节多，时间长，到位率低，挤占挪用现象普遍，违规违纪现象在各部门、各领域都有发生。据统计，我国政府财政对农业投资中有将近30%不能及时到位或根本就不能到位，被短时或长期挪作他用。在农口国有事业单位机构也存在着“在农吃农”的现象。
针对上述情况，首先要建立政策执行监控机制。主要是建立和完善支农惠农政策倾斜和资金投入的人大预算执行监督、财政内部监督、纪检监察机关过程监督、审计监督与社会舆论监督多方结合的监督体系，利用多种方式对支农具体政策的制定和执行实行全方位、全过程和多元化的监督，特别是对容易产生腐败的农业财政投资的审批立项、资金拨付、投入经营和产出效益进行监督。其次，必须克服政策执行中的信息不对称障碍，减少人为操弄及寻租的可能。特别是推进政策执行的法治进程，压缩政策的弹性空间，加大政策落实的“规定动作”，减少资金分配拨付的层次，建立健全与各级地方政府事权相匹配的财政管理体制。再次，对政策的执行情况引入第三方评价机制，特别是农民自己的评价，改变目前政策执行信息输出和反馈只是在上下级政府及行政部门内部传输的状况。最后，加强对惠农财政资金投入的追踪管理和投入效益的审计与评估，加强政策执行的激励，对违反支农惠农政策的人和事进行严格惩处，以充分体现政策绩效。
三、推进“三农”政策制度化的基本举措
国家“三农”政策的制度化建设是基于“三农”问题将长期存在，“三农”政策需要长期坚持、不断优化的考虑，也是新农村建设的制度基础和保障。推进“三农”政策的制度化建设必须以科学发展观为指导，政府主动积极推进，各个利益主体积极参与，充分认识农业和农村的基础地位，充分认识制度在解决“三农”问题中的地位和作用，充分认识“三农”政策制度化的重要意义。其基本进路是：
1.达成惠农目标价值的社会认同
政策之所以能够转化为制度，首先是以一定社会历史条件下社会成员的认识程度和接受能力为前提的。惠农公共财政政策的制度化同样要求公众认知上对其普遍赞成和支持。2004年中央一号文件在时隔18年后再次回归农业，提出了建设社会主义新农村的重大决策，公共财政惠农倾斜也应运而生。近几年来我国农业持续发展，对整个国民经济贡献巨大。特别是2008年春夏粮食危机蔓延全球，“无声的大海啸”引发了不少国家的政治、经济和社会危机甚至暴乱，而我国不仅粮食供应充足，且有余粮出口事实证明了中央决策的及时和正确。所以，必须通过广泛深入的宣传引导，长鸣粮食安全警钟，坚持以高度的政治观和战略眼光，从科学发展和社会公平两个维度定位新时期的“三农”工作和倾斜政策，使全社会深刻认识到基于农业基础的恒久性、农业弱质的长期性而实行惠农财政的必然性，形成“农业稳天下稳，粮食安百姓安”的全局和长远共识，形成浓厚的建设惠农财政制度体系的社会氛围。
2努力提高惠农政策的合理程度
制度变迁或创新的动力在于新制度的净收益大于成本也就是制度需要内在的合理性。惠农政策实施以来，我国粮食产量从2004年的4.31亿吨谷底增长到2007年的5015亿吨高峰，总体效益显著，合理性基础雄厚。但是，这并不意味着这一政策已经在各个方面和各个环节都完美无缺。相反，在许多方面和环节上依然存在着有待改进之处，政策绩效还有较大的提高空间。政策的合理化途径主要是民主化和科学化两种。在我国目前中央高度集权的体制下，短期内通过各个利益群体和利益集团进行代议式的博弈即用民主化的方法来达成财政倾斜的合理化，条件还不成熟。所以，必须大力提高政策制定和执行的科学化水平，强化行政决策和执行的能力，不断提高政策的合理程度。在目前的财政惠农政策中，尤其应该注意对税源的过去、现在和未来的增长潜力、转移支付的倾斜程度，以及对各类“三农”项目的投入机制等方面进行科学化的论证和决策，提升财政惠农投入的效益。这样，通过新制度净收益的不断增加，来增进全体社会成员的福利，减少由全体纳税人承担的财政政策倾斜中“非帕累托改进”的负面效应，进一步奠定惠农财政制度不拔之理性基础。
3加快惠农政策的法制化进程
制度建设的框架在于统一完整的法律法规体系的形成，惠农公共政策的长期稳定必然要求向法制化层次提升。从我国目前涉农法律法规的法制化水平看，应做的工作一是接轨修订，即对在新农村建设之前制定的法律法规如《农业法》、〈《农业技术推广法》、《农业机械化促进法》等进行补充和修改，与中央和地方的财政惠农政策相接轨，将各项惠农财政补贴政策以更加明确的语言补充写入法律条文中去。因为许多涉农法规都是新农村建设之前修订颁行的，其中不少地方已经与新形势下中央对“三农”的政策不符或滞后，如人们不时提到的《农业法》第三十八条：“国家逐步提高农业投入的总体水平。中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”的修改问题就是一例。二是配套衔接，包括法律层面的各项涉农法律中惠农财政政策法律条文的配套、衔接和协调;地方行政法规中惠农财政政策法规条文的配套、衔接和协调;法律和行政法规之间惠农财政政策的配套、衔接和协调。就国家层面而言，应该加快修订和制定《财政法》、《预算法》、《财政监督法》、《农业投资法》等法律法规，把相关政策内容转化为明确的法律规范，把支农机制建立在坚实的法律基础之上。三是创新，即对需要惠农财政政策长期倾斜而在法制层面确实阙如的法律法规进行新法新规的修订和试行，如与WTD及国际上“绿箱”、“黄箱”政策不相矛盾的我国农业各项补贴政策，应以法律法规的形式加以提升和转化，以构建惠农财政政策制度建设的法制框架。
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