「内容提要」制定劳动教养法是完善社会主义法律体系、保障公民基本权利的需要；是建立健全合理的劳动教养工作机制的需要；是系统总结劳动教养工作的历史经验，把劳动教养工作的方针、政策上升为法律的需要；是改革、更新、发展、完善劳动教养制度，适应劳动教养工作新变化的需要。劳动教养立法应重点解决以下几个问题：明确劳动教养的法律性质；改革劳动教养的管理体制；调整劳动教养的适用条件；完善劳动教养的法律监督；明确劳教人员的法律地位。
「关 键 词」劳动教养/立法/必要性
「 正 文 」
我国的劳动教养制度自1957年创立以来迄今已走过四十多年的历程。四十多年来，立法机关虽对劳动教养法律、法规作了几次修改、补充，但至今没有制定出一部融劳动教养实体、程序、组织的规定于一体，调整劳动教养各种关系的完整统一的法典。同劳动教养工作丰富的实践经验相比，同劳动教养制度在现实生活中的地位相比，劳动教养立法明显呈滞后状态。因此，加快劳动教养立法进程，尽快出台劳动教养法，以使劳动教养各方面工作有法可依，已成为重大的现实课题。
一、制定劳动教养法的必要性
（一）制定劳动教养法，是完善社会主义法律体系，保障公民基本权利的需要
人身自由是宪法赋予每个公民的基本权利，对人身自由的限制和剥夺只能由法律加以调整。在这方面，我国先后颁布、修改了针对犯罪分子适用的《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》和针对违反治安管理的违法分子适用的《治安管理处罚条例》（参见马克昌主编：《刑罚通论》，武汉大学出版社，1995年12月第1版，第812页））。这些都是以比较完整的法典形式加以体现的。唯有对限制公民人身自由可达三年之久的劳动教养，目前还没有一部系统完备的法典，这不能不说是我国法律体系中的一个严重缺陷。
就现行劳动教养法律、法规而言，也不尽如人意，其中有关劳动教养的法律监督，劳动教养人员的权利保障等方面内容规定得很不具体。由于法律、法规的不完善，使劳动教养工作具有很大的随意性。在劳动教养运行实践中，剥夺或者变相剥夺劳动教养人员的合法权益尤其是劳教人员的申诉权利现象不但屡有发生，而且在有些地方还相当严重。如果不尽快制定一部劳动教养法，劳动教养制度存在的合法性将受到怀疑，劳动教养制度的群众基础将会动摇（同上）。
（二）制定劳动教养法，是建立健全合理的劳动教养工作机制的需要
四十多年来，我国劳动教养机关的设置、组成、职能虽几经变更，但始终没有建立一个科学分工负责、互相协调配合、彼此有效制约的劳动教养工作体制（同上）。在多年劳动教养工作中，存在着公安机关审查批准，司法行政机关负责执行，检察机关实施监督，劳动教养委员会形同虚设的现象。究其原因，主要是法律制度不完善，司法化、程序化不足。为了改变目前公安、司法机关在处理劳教案件中分工不够合理、制约不够有效、配合不够密切的状况，笔者认为，必须确立一个由公安机关承办案件，人民法院审理裁决，司法行政机关管理教育，人民检察院全面监督，四机关分工负责、互相配合、互相制约的劳动教养工作体制。而建立这种新的体制，涉及公安、司法机关的职责分工，已经超出行政法规或部门规章的调整范围，只能有赖于制定一部劳动教养法典来解决（参见王仲方主编：《中国社会治安综合治理的理论与实践》，群众出版社，1989年5月第1版，第436页）。
（三）制定劳动教养法，是系统总结劳动教养工作的历史经验，把劳动教养工作的方针、政策上升为法律的需要
四十多年来，党和政府对劳动教养工作提出过许多行之有效的方针、政策，在长期的工作实践中，劳动教养机关也积累了丰富的工作经验。如关于“教育、感化、挽救”劳动教养人员的工作方针；对劳动教养人员“要像父母对待孩子，医生对待病人，老师对待学生”的感化政策；把劳动教养场所办成“教育人、挽救人、造就人”的特殊学校和对劳动教养场所实行“依法管理、严格管理、科学管理、文明管理”的工作经验，等等。这些方针、政策和工作经验是我国劳动教养史上的宝贵财富，有必要将其系统地总结提炼，上升为国家的意志，以法律的形式颁布施行，这将对劳动教养工作的发展起到积极推动作用。
（四）制定劳动教养法，是改革、更新、发展、完善劳动教养制度，适应劳动教养工作新变化的需要
当前，劳动教养工作面临着很多新情况、新问题，这些都是过去立法时所没有遇到过的。如劳动教养的适用对象已由过去内部两种人扩大到现在社会上的十二种行为人；劳动教养人员的年龄构成已由过去的以成年人为主演变为现在的以青少年为主；劳动教养工作的方针、政策已由过去的强调以“安置就业”为重点转化为现在的以“教育、感化、挽救”为指导，等等。所有这些变化，都需要在立法中加以体现，并针对变化了的客观情况，制定相应的措施和对策，以促进劳动教养制度的改革和发展。
二、劳动教养立法亟待解决的几个重大问题
（一）明确劳动教养的法律性质
劳动教养的法律性质是法学理论界和司法实务界长期争论的一个焦点问题。目前主要有以下几种观点：（1 ）认为劳动教养是一种强制性教育改造的行政措施，不具有处罚性质；（2 ）认为劳动教养是对被劳动教养人员所采取的强制性教育改造的治安行政处罚；（3 ）认为劳动教养兼有刑事处罚、治安行政处罚、教育改造行政措施的性质；（4 ）认为劳动教养是一种刑罚之外的预防性司法处分，类似于西方刑法中的保安处分。笔者认为，评价劳动教养的性质，不能脱离劳动教养工作四十多年的实践，更不能脱离违法犯罪行为的性质、情节和后果，否则，难以得出正确的结论。首先，从劳动教养工作四十多年的实践来看，不同的历史时期，由于收容对象不同，劳动教养政策也随之变化。劳动教养制度初创时期，肃反运动刚刚结束，从机关内部清理出一批不够判刑又不宜继续留用、放到社会上会增加失业的反革命分子和其他坏分子，为解决这些人的改造和安置问题，党中央提出用劳动教养的办法把他们集中起来，进行生产劳动和政治思想改造，使他们成为自食其力的劳动者。此时的劳动教养具有教育改造和安置就业的双重性质。60年代，劳动教养的适用对象主要是大中城市和厂矿、企业、机关、学校中清理出来的三种人，且根据社会上和劳动教养人员对“劳改有期，劳教无期”存在意见，规定了劳动教养期限。此时的劳动教养的处罚性质已经明显地体现出来，而安置就业的性质则逐渐消失。1982年1月， 国务院转发的公安部《劳动教养试行办法》根据新的历史时期党的总任务和治安状况，将劳动教养的适用对象调整为六种人。此后，《治安管理处罚条例》，对卖淫嫖娼人员收容劳动教养的通知和关于禁毒决定又补充规定了六种人为劳动教养适用对象。目前，共有十二种人可以适用劳动教养。近几年来，经劳动教养委员会决定劳教的每年有10万人左右，主要是实施违法犯罪行为的青少年。从劳动教养收容对象的变化及实际斗争结果看，劳动教养已明白无误的作为一种维护社会治安秩序，预防和打击处理违法犯罪的手段。其次，从违法犯罪行为的性质、情节和后果来看。四十年来，在不同的历史时期，劳动教养的收容对象虽有所不同，但劳动教养人员的行为大体上可以概括为两种：一种是违反治安管理法规，屡教不改，同时又符合劳动教养条件的；另一种是已经触犯刑律，但情节显著轻微，不够或不需要追究刑事责任，同时又符合劳动教养条件的。以上两种行为的性质、情节和后果决定了劳动教养具有处罚的性质。
劳动教养
既是一种处罚，那么，应该是一种什么性质的处罚呢？行政处罚，治安管理处罚，还是刑事处罚？笔者认为，劳动教养是什么性质的处罚决定于劳动教养适用对象的行为性质和劳动教养立法宗旨。从80年代以来，劳动教养作为维护社会治安、同违法犯罪作斗争的一种手段，其所处罚的对象是介于刑罚和治安管理处罚“中间地带”的那部分人，所规范的行为为“刑法边缘行为”或曰“准犯罪行为”。劳动教养制度的法制基础不是对已然犯罪的简单回顾和惩罚，而是在刑事司法制度的“上游”对未然犯罪所采取的预防性措施；劳动教养实行的不是刑罚处罚所遵循的罪刑均衡或过罚相当的“公平”效应，而是从维护社会安定的角度“防患于未然”；劳动教养工作的着眼点不是靠威慑、隔离来实现排害目的，而是立足于教育，着眼于挽救，把违法犯罪者改造成为新人。（参见高莹《劳动教养立法新探》，载《中国监狱学刊》，1995 年第2期，第25页）就其价值取向而言，劳动教养类似国外的保安处分。据此，笔者认为，未来的劳动教养法可将劳动教养的性质表述为：劳动教养是国家为了预防和减少违法犯罪，维护社会治安，对违反治安管理，屡教不改，或者实施轻微犯罪行为，不够刑罚处罚的人所采取的，限制其一定期限人身自由，对其进行矫治、教育、改造的一种司法（保安）处分或非刑罚方法。将劳动教养改变成为一种司法处分，由人民法院审理裁决，既符合我国现行司法体制，有利于实现预防犯罪的战略目标；也符合世界许多国家刑事政策的发展趋势，有利于保障公民的合法权利。
（二）改革劳动教养的管理体制
根据劳动教养法律、法规的规定，我国现行的劳动教养管理工作是在国家统一领导下，实行分级领导、分级管理的体制。在国务院由于没有设立国家劳动教养管理委员会，具体工作是由公安部、司法部按照各自的职责分工共同领导管理，在省、自治区、直辖市和大中城市（包括地级市），由各自的劳动教养管理委员会领导和管理，负责解决本地区劳动教养工作中的问题，检查、督促劳教工作方针、政策的贯彻落实（参见王景荣主编：《公安法制通论》，群众出版社，1994年9月第1版，第303—304页）。但是，在实际工作中，劳动教养管理委员会的权力职能远远没有得到很好的发挥：一是从全国的实际情况来看，各级劳动教养管理委员会实际上名存实亡。由于没有具体的办事机构，法律赋予它的领导权力无法得到贯彻执行。二是根据有关规定，各省、自治区、直辖市和大中城市都设立了劳动教养管理委员会，但由于中央没有一个相应的最高权力领导机关，整个劳教工作的方针、政策得不到统一指导和协调。同时，各级劳动教养管理委员会之间也没有明确的隶属关系，因而在审批过程中出现“各敲各的锣”的混乱局面。笔者认为，现行的劳动教养管理委员会是在当时的历史条件下成立的，随着时间的推移和形势的发展，这一组织形式已愈来愈不适应变化了的客观情况，同我国现行的司法体制也不协调。从健全社会主义民主和法制，保护公民的合法权益出发，必须对现行的管理体制进行修改，建立一个公安、司法机关分工负责、互相配合、互相制约的新的劳动教养管理体制。如此能够合理地解决劳动教养实施中存在的“公正”与“功利”、“公平”与“效率”的矛盾。
（三）调整劳动教养的适用条件
劳动教养的适用条件，是指对某人适用劳动教养这一处分措施所必须具备的条件。它是劳动教养的承办单位、决定机关和执行机构呈报、裁决和执行劳动教养时应该严格遵循的标准。劳动教养的适用条件不是一成不变的，自劳动教养制度创立以来，国家根据不同时期社会治安状况对劳动教养的适用条件作了几次变更，这对于维护当时的社会治安、保证社会秩序稳定，发挥了重要作用。但是，随着改革、开放的深入发展，社会治安情况发生了很大变化，关于劳动教养适用条件的现行法律规定已经愈来愈不适应新形势的需要。主要问题是：第一，劳动教养适用条件的界限不清，不易与某些治安管理处罚和刑事处罚的适用条件区别开来。一些劳动教养适用条件的规定既缺乏质的规定性，又缺乏量的限度，给劳动教养的适用带来了很大的困难；第二，有些条件在新的形势下已不能再适用，而有些条件却未能及时补充到立法中去；第三，关于劳动教养适用条件，在劳动教养现行法规总则中缺乏统一、全面的规定（参见王仲方主编：《中国社会治安综合治理的理论与实践》，群众出版社，1989年5月第1版，第439页），在分则中有些规定失之笼统，弹性太大，在实践中难以操作。所有这些，都不利于劳动教养手段的正确适用，应该通过劳动教养立法加以解决。笔者认为，在未来的劳动教养法中，关于劳动教养的适用条件的规定应处理好与《治安管理处罚条例》、与《刑法》的衔接关系。根据这一原则，可考虑在劳动教养法总则中对劳动教养适用条件作这样规定：凡是违反治安管理，经处罚教育不改，或者触犯刑律，不够或不需要刑罚处罚的，适用劳动教养处分；在劳动教养法分则中对劳动教养适用哪些种类的具体行为一一列举，以贯彻处分法定原则。
与劳动教养的适用条件紧密联系的一个问题是劳动教养的适用范围问题。我国现行劳动教养制度的一个重要特点是：劳动教养对我国公民没有普遍的约束力，在地域效力上存在城乡差别，在对人的效力上存在市民与农民的差别。1979年国务院公布的《关于劳动教养的补充规定》确定：“劳动教养收容大中城市需要劳动教养的人”。1982年公安部制定的《劳动教养试行办法》补充规定：“对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，也可以收容劳动教养。”以上规定表明，我国现行劳动教养法律制度主要适用于大中城市、铁路沿线和大型厂矿，广阔的农村被排除在劳动教养适用范围之外。笔者认为，劳动教养受到地区范围的严格限制是有其历史原因的。因为在当时城市社会治安问题比较突出，需要采取劳动教养这一措施来维护城市的社会治安秩序。随着改革开放的深入发展和市场经济体制的逐步建立，城乡差别逐渐缩小，城乡一体化程度越来越高，某些以前主要发生在大中城市的违法犯罪行为现在在农村也经常发生，其中有许多给予劳动教养处分是比较合适的。如果墨守成规，把劳动教养法规的适用范围仍限制在大中城市、铁路沿线、大型厂矿，就会使在农村发生的大量违法犯罪行为得不到有效地惩治，这不仅不利于社会治安的全方位综合治理，而且人为地造成公民之间在法律适用上的不平等状况，破坏了我国法制的统一（参见王景荣主编：《公安法制通论》，群众出版社，1994年9月第1版，第311页）。因此，笔者主张， 应对现行的劳动教养适用范围进行修正，取消城乡差别和地域限制，把劳动教养普遍适用于全国城乡，适用于每一个符合劳动教养条件的人，以体现法律面前人人平等的原则。
（四）完善劳动教养的法律监督
人民检察院对劳动教养具有法律监督权，早在《劳动教养试行办法》和《人民检察院劳教检察工作试行办法》等法律、法规中就有明文规定，但在实践中，检察机关远没有发挥应有的监督作用。究其原因，主要有两点：一是检察机关对劳动教养的监督范围不明确。检察机关对劳动教养的法律监督应该包括对劳动教养的提出、劳动教养的审查批准、劳动教养的申诉和劳动教养的执行这四道工序实行监督和行使检察权。但在劳动教养实践中，检察机关的法律监督往往只体现在对劳动教养的执行上，这显然是不完整的，对最关键的一个环节——审查批准却没有法律监督。根据《劳动教养试行办法》的规定：劳动教养的审批权由大中城市人民政府劳动教养委员会行使
。但由于劳动教养委员会不是一个办事实体，这样，公安部门实际上成了劳动教养的审批机关，同时也是对劳动教养决定之申诉的复查机关和错误劳教的纠正机关。这种缺乏应有的制约和监督机制的办案制度，违背了分工负责、互相配合、互相制约的原则，使得公安机关的行政权力无限扩大和膨胀，造成办案程序简单，审批质量下降，给社会主义法制建设带来了消极影响。二是检察机关缺少具体的监督程序和相应的后继手段，复查纠正无法保证。《人民检察院劳教检察工作试行办法》规定：人民检察院对劳动教养机关的活动是否合法实行监督。但因无具体的监督处理程序和相应的后继手段，在劳动教养实践中，这种监督作用微乎其微。根据《劳动教养试行办法》第十二条第二款的规定：“被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查”。有的劳动教养人员从开始报送劳动教养就提出申诉，一直到期满都没有一个相应的答复。检察机关由于没有具体的监督办法，对此较少过问，即使过问，复查纠正也遇到种种阻碍（参见朱洪德主编《劳动教养研究论文选集》群众出版社，1990年11月第1 版，第254页）。 又根据《劳动教养试行办法》第五十九条第二款的规定：“提前解除劳动教养、延长和减少劳动教养期限，由劳动教养管理委员会批准”。在实践中，这项权力实际上是由劳动教养管理所行使的。劳动教养人员对不合理的延长教养期限决定的申诉，只能向劳教所或其上级管理机关提出。由于缺少监督程序，复查纠正很难保证。检察机关对此仅限于提出纠正意见，没有必要的制约能力（同上）。笔者认为，人民检察院对劳动教养工作的法律监督应是全方位的，包括劳动教养的提出、劳动教养的审查批准、劳动教养的申诉和劳动教养的执行，缺少其中任何一个环节都是不完整、不全面的。在劳动教养的提出这一环节，人民检察院应审查公安部门拟移送人民法院进行裁决的劳动教养案件卷案所认定的事实是否清楚，证据是否充分，对公安机关的不当处理决定提出纠正意见；在劳动教养审理裁决阶段，检察机关的任务具体表现为：一是对人民法院审理全过程实行有效的法律监督；二是地方各级人民检察院对于本级人民法院第一审案件的裁决，认为有错误的，应按照上诉程序提出抗诉；三是对人民法院已经发生法律效力的裁决，发现违反法律规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉（同上）；在劳动教养的申诉环节，人民检察院对被告人及其家属、法定代理人的申诉案件应积极受理，并与法院交涉，督促法院作出撤销、变更或维持原裁决的决定（同上）；在劳动教养的执行环节，检察机关的监督内容是：（1 ）审查劳动教养场所对劳动教养人员管理教育是否符合国家法律和劳动教养的方针政策；（2）审查延长或减少劳动教养期限、所外就医、 清理和提前解教是否合法（同上）。为了防止劳动教养监督程序流于形式，立法机关应将监督机关监督程序和约束力考虑进去，要以法律的形式赋予检察机关的检察建议权、纠正权和检察处罚权（同上）。只有这样，才能确保劳动教养法的正确实施，更好地发挥劳动教养法律制度在防卫社会、保障人权中的作用。
（五）明确劳教人员的法律地位
劳动教养人员的法律地位是指作为劳动教养法律关系主体的劳动教养人员所享有的权利和承担的义务。在劳动教养立法中，要不要明确劳动教养人员的法律地位，既是个思想认识问题，也是个重大原则问题。在十年前劳动教养法的修改讨论会议上，有的反对为劳动教养人员设定这个权利，那个权利；有的则明确提出把劳动教养人员的法律地位写进劳动教养法中。笔者认为，劳动教养人员虽犯有罪错，但仍是国家公民，享有未被依法剥夺或限制的公民权利，劳动教养立法和劳动教养机关应保障其权利的实现。
1.确立劳动教养人员法律地位的根据。从法律上分析，依据《宪法》及其他法律规定，劳动教养人员是具有我国国籍的公民，应该享有我国公民的权利，处于一定的法律地位，尽管这种法律地位与一般公民的法律地位相比是不完整的。从理论上分析，现代国家管理社会，主要是依靠法律的社会控制与调整。在法治社会中，任何人都受到法律的制约，也都需要法律的保护，不可能存在游离于法律之外、超越法律控制、不受法律约束和保护的“真空”状态之人。（参见鲁加伦主编：《中国罪犯人权研究》，法律出版社，1998年9月第1版第72页）劳动教养人员作为社会成员的一部分亦不例外。国家应以法律规范的形式设定其权利和义务，这是劳动教养机关进行执法活动所必须遵守的行为标尺，也是劳动教养人员接受教养改造所必须遵守的行为规范。
2.确立劳动教养人员法律地位的意义。第一，明确劳动教养人员的法律地位，有利于将劳动教养机关的执法活动纳入法制化轨道。在劳动教养法中，明确有劳动教养人员的权利与义务，一方面确定了劳动教养人员在劳动教养期间的行为规则；另一方面也对劳动教养机关的执法工作提出了依法办事的严格要求。从劳动教养的提出到解教整个过程，劳动教养人员都知道自己享有哪些权利，应该履行哪些义务，执法机关应尊重和保护劳动教养人员依法享有的权利，强制其履行应尽的义务。这必将推进劳动教养的法制化进程。第二，明确劳动教养人员的法律地位，有利于增强执法人员的权利保护意识和依法保障劳动教养人员权利的自觉性，努力提高执法水平。明确劳动教养人员的法律地位，这就要求执法机关和执法人员既要严格执法，又要文明执法，不得随意侵犯剥夺劳动教养人员的权利，否则，也将承担相应的法律责任。这对广大干警牢固树立人权观念，依法保障劳动教养人员的合法权利具有重要作用。第三，明确劳动教养人员的法律地位，有利于调动劳动教养人员接受教育改造的积极性，从而提高改造质量。第四，明确劳动教养人员的法律地位，有利于我们在国际人权斗争中取得主动权。未来的劳动教养法以法律的形式确认劳动教养人员的法律地位，明确规定劳动教养人员依法享有的各项权利，并为权利的实现提供保障，这就向世人昭示我国的劳动教养人员具有广泛的、真实的人权，这为那些不明真相而对劳动教养制度存在误解的人们提供了了解我国劳动教养制度的机会，也是对那些别有用心、诬蔑我国劳动教养制度不讲人权的欺骗宣传的有力反击（参见鲁加伦主编：《中国罪犯人权研究》，法律出版社1998年9月第1版，第75页），从而使我们在复杂的国际人权斗争中立于不败之地。
3.劳动教养人员的权利和义务可作如下规定：（1 ）选举权和被选举权；（2）申诉、辩护、控告和检举权；（3）人身安全不受侵犯的权利；（4）人格不受侮辱、诽谤和不受打骂、体罚、虐待的权利；（5）合法财产不受侵犯的权利（参见朱洪德主编：《劳动教养研究论文选集》，群众出版社，1990年11月第1版，第35页）。义务为：（1）认罪认错，服从管教；（2）遵守国家法律、 法规和劳教机关的监督管理规定；（3）积极参加生产劳动，爱护劳动工具；（4）努力学习政治、文化知识和生产技术；（5 ）检举揭发所内和社会上的违法犯罪行为（同上）。
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