摘 要：农民下山脱贫工程，是缩小山区与城镇发展差距，帮助高山、深山农民彻底摆脱贫困的重要途径。文章通过对沈街坞自然村下山脱贫工作的调查与思考，分析了下山脱贫工作存在的一些问题，提出了对策与建议。
关键词：下山脱贫； 经验； 问题与对策
农民下山脱贫工程是指根据浙江省委、省政府“搬得下、稳得住、富得起”的指导精神，按照“政府引导、农民自愿、科学规划、分步实施”原则，将居住在高山上、深山中，交通条件差、发展潜力有限的农民从生存条件恶劣、自然灾害频繁的山村搬迁出来，搬到中心村、中心镇、县城等生产生活条件较好的地方居住，改变其生产生活方式，使之彻底脱贫致富的一项举措。随着扶贫开发机制的不断改革与创新，变大量投入、就地扶持开发为移民迁村、异地扶持发展，是新时期山区扶贫政策、扶贫理念、扶贫方式的必然选择。实施农民下山脱贫工程，日益成为缩小山区与城镇发展差距，帮助高山、深山农民彻底摆脱贫困的重要途径。文章希望通过对沈街坞自然村下山脱贫工作的调查与思考，为其它村落的下山脱贫工作提供一些参考。
1．背景分析
沈街坞自然村属白马镇里傅行政村管辖，该村座落于远离里傅村5华里的山坞里，有一条狭窄、崎岖的小道沿小溪通往该自然村，交通十分不便，农户的住房依山傍水而建，散落于狭窄的山坞里。该村共有农户30户，人口80人，年老的以务农为主，年轻的只能外出打工，生产生活条件恶劣，经济十分落后，部分农户至今没有通电。
沈街坞自然村地处大山深处，恰巧座落在浦江县白马镇里傅水库的水源源头。里傅水库工程总库容155.82×104 m3，属小（1）型水库，工程等别为IV等，水库主要建筑物拦河坝、溢洪道和导流放水洞级别为4级，临时性建筑物为5级。为建造里傅水库，通往该自然村的道路将要改道，在水库淹没线以上根据山脉的绵延构造，路程将延长一倍以上，村民出行更不方便。为了建造水库，该自然村有8户38人的承包土地属水库淹没区，已经被征用。再加上按照浦江县甘泉工程供水规划，白马镇下属17个行政村靠里傅水库供水，为了保证饮用水安全，保护水源源头免受污染，也需要沈街坞村整体搬迁，下山脱贫。
面对恶劣的生产生活环境、落后的经济状况，沈街坞自然村村民宣国武等人多次向政府有关部门提出了整体搬迁的要求，表达了下山脱贫的强烈愿望。
从07年8月份起，为加快里傅村沈街坞自然村的下山脱贫步伐，白马镇委、镇政府和里傅村两委以科学发展观为指导，着眼里傅村沈街坞自然村实际，运用省、县政府有关下山脱贫的扶持优惠政策，深入群众做了大量细致入微的工作。到今天，沈街坞自然村已经整体搬迁到里傅自然村，位处通村水泥公路旁，基本实现了“下山”的任务，为进一步“脱贫”打下了良好的基础。
2．基本经验
总结白马镇里傅村沈街坞自然村下山脱贫工作，有以下几条经验值得借鉴：
2.1组建班子、加强领导，树立群众下山脱贫的信心。 为了加强对沈街坞自然村下山脱贫工作的领导，镇党委、政府专门建立了沈街坞村下山脱贫领导小组，由镇长张智鸣同志任组长，常务副镇长傅青贤同志任副组长，亲自抓下山脱贫工程。领导的重视，让群众吃下了定心丸，坚定了下山脱贫的信心。
2.2统筹发展规划，增强下山脱贫工作的科学性。 下山脱贫工作是一项长期、艰巨的任务，要处理好“下山”与“脱贫”的关系。既要立足当前移得下，又要面向未来稳得住，富得起，统筹规划显得十分重要。白马镇委、镇政府对“下山”作了统筹规划，制定了《浦江县白马镇里傅村沈街坞自然村下山脱贫整体搬迁实施细则》，指出里傅村沈街坞自然村整体搬迁工程要在白马镇政府的统一领导下开展工作，必须遵循公平、公开、公正的原则，具体工作由镇政府组织实施，资金由镇政府统筹安排，力求资金平衡；强调里傅村沈街坞自然村的整体搬迁工程实行自愿原则，按照建设社会主义新农村的要求统一规划，统一征地，统一设计，统一建造，统一安置；规定了拆迁、补偿、安置和人口计算等办法。保证了“下山”工作的顺利进行。
2.3重视调查研究，提高下山脱贫工作的针对性 下山脱贫工程领导小组人员，走进矛盾，与村民面对面探讨各种问题，通过一段时间的调查、摸底，掌握了第一手资料。镇委、镇政府尊重群众的意见和要求，四次修改《浦江县白马镇里傅村沈街坞自然村下山脱贫整体搬迁实施细则》，通过调查摸底，掌握情况，做到了有的放矢。
2.4利用或制定优惠政策，激发下山脱贫的积极性 根据实际情况，沈街坞村不能享受水库移民政策，白马镇委、镇政府一方面向上级政府争取下山脱贫扶持政策，尽可能加大扶持力度。另一方面从实际出发，制定了具本地特色的优惠政策，比如：规费方面的减免、土地方面的优惠、对农民的直接补助等等（这些都直接规定在《浦江县白马镇里傅村沈街坞自然村下山脱贫整体搬迁实施细则》中）。这些措施减轻了农民下山移民的经济负担，激发了下山脱贫的积极性。
2.5深入细致地做好群众工作，形成下山脱贫思想认识的一致性 在下山脱贫工作中，村民提出了两个要求：要求作为水库移民安排搬迁，政府给予补助；要求整体搬迁至白马镇政府所在地区块。为了破解这两难题，工作小组在走访村民，调查研究的基础上，召开了各种类型的座谈会，宣传党的政策和政府有关下山脱贫的扶持政策和原则，动之以情，晓之以理，做深入细致的思想工作，与村民达成了共识：根据政府扶持，农民自愿，整村搬迁，就近就地安置原则，安置区设在里傅新村规划区块；根据实际情况，不能享受水库移民政策，但由镇委、镇政府向上级政府争取下山脱贫扶持政策，尽可能加大扶持力度；实行一户一宅安置，规划安置区块面积15亩，必须征用土地15亩，由镇委、镇政府做里傅村的群众工作。统一了认识，下山脱贫工作得以顺利进行。
3．困难与问题
在白马镇委、镇政府、里傅村两委及全体村民的共同努力下，沈街坞村的下山脱贫工作取得了一些成绩，但无可否认我们的工作还存在着一些困难与问题：
3.1观念问题 由于高山农民地处偏僻，信息封闭，社会交往面窄，致使他们普遍存在较强的守旧心理和根深蒂固的传统观念，部分贫困山区的农民思想保守，怕担风险、恋土恋山，尤其是部分老年人，常年居住在高山，习惯了山区生活，对下山移民持怀疑态度，对搬迁工作有抵触情绪，思想工作难度较大。至今还有四个老人不愿下山，还有待于白马镇委、镇政府、里傅村两委进一步工作。
3．2规划问题 下山脱贫是一项艰巨而又复杂的社会系统工程，涉及面广，政策性强，情况复杂，延续时间长，操作难度大，需要在深入调查研究，广泛征求意见的基础上，制定具有前瞻性、可操作性的实施规划，有计划、分批次、分步骤实施下山移民。据调查，我省各县都没有制定下山脱贫的总体规划，有的乡镇虽有一定的下山搬迁计划，但也没有脱贫致富的规划。白马镇委、镇政府对“下山”作了统筹规划，制定了《浦江县白马镇里傅村沈街坞自然村下山脱贫整体搬迁实施细则》，但同样没有让沈街坞村下山后如何脱贫致富的规划。然而“下山”只是手段，“脱贫致富”才是目的啊。
3.3资金问题 搬迁成本居高不下，下山移民强调要以农民自我承担为主，政府适当补助为辅，但一方面，山区农民由于经济基础比较薄弱，平时收入低，有些甚至谈不上什么资本积累，单靠他们的自身力量，根本无法筹集基本的迁建资金，农民搬迁成本太高，因而，使许多下山脱贫愿望非常强烈的农民无法了却心愿，即使勉强下了山，也是债台高筑，变“脱贫”为“更贫”了。另一方面，各级财政自身困难，扶贫资金来源不足。按照现有政策，下山脱贫工程主要靠当地政府实施。由于浦江县县级和白马镇财政都比较困难，可用资金少，缺口较大，虽然县政府重视下山脱贫，但苦于拿不出更多的资金去帮扶农民。所以，资金问题成了影响下山脱贫工作的难点问题之一。
3.4土地问题 下山脱贫目前遭遇的最大瓶颈是土地问题。浙江省《关于实施‘欠发达乡镇奔小康工程’的通知》明确规定，省里每年安排一批建设用地计划指标，专项用于脱贫小区建设，不占用县（市、区）年度指标。但在实际操作中由于各项建设用地均十分紧张，专项用于移民安置的土地指标落实十分困难。同时，农民新村（点）往往是规划在交通便利的公路沿线附近，一般都在农保田范围，农保田置换为建设用地难度非常大，虽然有土地整理、退宅还田后建设用地指标的折抵使用，但必须要等退宅还田项目经批准后方给予使用，难解燃眉之急。随着国家宏观调控政策的进一步深入，严格的土地政策使得下山脱贫农户建房用地指标显得尤为紧张，下山脱贫小区（点）的建设规模受到了极大影响，延缓了下山脱贫工作的进度。里傅村沈街坞自然村下山脱贫工作规划安置区块面积15亩，必须征用交通便利的公路沿线附近土地15亩，刚好这片土地全在农保田范围。
3.5就业问题 由于长期交通不便，信息闭塞，文化教育落后，以及从事农业生产为主的经济生活方式，使得广大山区农民缺乏谋生技能。沈街坞村劳动力大多数处在体力型——初级文化型阶段，很多农民除了耕种自己的责任田及出卖自己的劳动力外，即使外出务工人员也大都从事低技能性劳动，凭经验，凭感觉，凭体力赚汗水钱。加上市场竞争加剧，对劳动力的素质要求也越来越高，加大了下山劳动力就业的风险。一部分村民移民下山后，由于无一技之长，难以找到一份合适工作，经济更加困难，可能会出现返迁现象。
4．对策与建议
解决以上困难与问题，必须坚持以科学发展观为指导，结合本地实际，借鉴各地下山脱贫工作的经验方法。
4.1统一认识，更新观念。 各级党委、政府要顺应形势发展的要求，把下山移民作为今后工作的着力点，作为为民办实事的具体行动，列入重要工作日程，建立健全工作机构，明确工作目标和职责。各级党委、政府可以充分利用电视、报纸、广播、黑板报等各种宣传工具，加大下山脱贫的宣传力度，使广大农民充分认识到实施下山移民工程，是减少农民、富裕农民，加快推进城乡一体化的民心工程；是解决经济欠发达地区跨越式发展的一项有效措施，通过下山移民，可以进一步扩大农民的就业渠道，增加农民的收入，改善农民的生产、生活条件；是落实科学发展观，实践“三个代表”思想的重要体现。4.2合理统筹，长远规划。 下山脱贫工作是一项长期、艰巨的任务，既要“下山”，又要“脱贫”，也就是说既要立足当前移得下，又要面向未来稳得住，富得起，统筹规划显得十分重要。规划要贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，充分考虑移民承受能力、人口流向及生活、就业、就学便利等因素，从高起点制定下山脱贫总体规划，既立足于解决当前下山脱贫的紧迫问题，又兼顾今后的发展生产、城市化建设的深层次问题。
4.3加强培训，做好下山后续文章。 一是培训前移，对列入计划的下山移民要提前开展培训，促进人口城市化与劳动力非农化的同步推进，加快下山移民进程，实现农民脱贫致富。二是要积极探索定向培训和订单培训等有效的农村劳动力转移培训形式，利用职业技术学校、成人文化学校、电函大等各种培训渠道，加大对移民在技术技能方面的培训力度。三是各级劳动保障部门要积极发挥作用，协助做好培训后的就业推荐工作，千方百计促进下山移民的就业。
4.4多种方式降低移民成本，缓解资金困难。 一是加大政府补助力度。省、县、镇各级政府要进一步提高补助标准，减轻下山移民的经济压力。二是全面实施减免政策，目前下山移民小区和农民建房涉及的规费主要包括两大类，一类是服务性收费，如测绘费、放样费、设计费，另一类是事业性收费，包括农转用收费（征地预备费、耕地开垦费、耕地占用费、土地管理费）、农转用后供地费（市政基础设施配套费、水利基金、代理费等）、有关地籍权证收费（土地登记费、权证工本费）等，要按照“能免则免、能减则减，能返则返”的原则，减免一切可以减免的规费，减轻移民负担，建房地基应无偿提供，农户建房涉及的行政事业性收费全免，服务性收费减半收取。三是整合相关资源，整合新农村建设、康庄工程、水利建设、地质灾害防治、山坡改地等专项资金，对规划的下山移民区域统一实行萎缩性管理。四是要引入市场竞争机制，摆脱政府大包大揽的做法，把移民小区的工程项目推向市场，实行招投标，按照公开、公平、公正的原则，择优选择施工单位，最大限度地降低建设成本。五是通过市场化运作的手段和利用级差地租规律，积极鼓励引导农户依法流转土地、林木经营权，实现下山移民建设资金的自我平衡。六是积极鼓励金融部门特别是各级农村信用联社给予下山移民户办理住房按揭贷款。
4.5双管齐下，解决用地瓶颈。 一是要落实移民安置用地指标。省里每年都安排了一批建设用地计划指标，专项用于脱贫小区建设，不占用县（市、区）年度指标。二是对下山移民退宅还耕的折抵指标采取更加灵活的预支政策，专项用于移民小区建设。建议国土资源管理部门，对列入计划的下山移民农户在退宅还耕土地整理未验收前，先对新建宅基地进行审批，待土地整理指标出来后予以扣减，“先用后扣”，以使下山移民农户搬迁后能及时落实新的宅基地。
参考文献
[1] 申端锋.新农村建设若干问题研究.农业经济问题,2006(2).
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