[论文摘要]政府信息公开法律制度的基本原则，是政府信息公开整个法律活动应遵守的基本准则和原理，贯穿于政府信息公开的立法、执法、救济各个环节，体现政府信息公开立法的指导思想和根本精神。 [论文关键词]政府信息；信息公开；基本原则 一、公开为原则、不公开为例外 公开与例外的关系，是政府信息公开法律制度的核心问题。公开是政府信息公开立法的目的所在也是首要原则，但并不是所有信息都能公开，有些信息公开会危害国家安全和社会公共利益，所以公开也有例外。以公开为原则、不公开为例外，意指政府机构所拥有的政府信息，原则上都应当公开，除非法律有例外规定。 从世界各国的政府信息公开立法看，一般都以公开为原则，不公开为例外作为基本原则的，如美国《信息自由法》规定除了涉及国家安全、机关内部人事规则和制度、个人隐私、商业秘密、执法文件等九项信息外，所有的政府信息都应当公开。当事人如果申请这九项例外信息，政府机关可以不公开，但是如果公开不会对国家利益或社会造成损害，也可以公开例外范围内的某些材料。可见，这九类信息即使是例外信息，也不是完全不能公开，从性质上讲是属于许可性规范而非禁止性规范。日本《信息公开法》第5条规定了6类豁免公开的信息，包括个人信息、法人经营信息、关于国家安全和外交的信息、关于公共安全的信息、内部审议、讨论的信息、关于行政机关一定的事务事业信息。芬兰《政府活动动公开法》第1章第1条也规定了公开的原则，“除本法或者其他法律另有其他特别规定外，官方文件必须公开。”并在第六章详细列举了应保密的文件。澳大利亚《信息自由法》也规定只要申请人提出合法的申请，即应披露申请人所寻求的文件，拒绝履行这一义务的唯一法定理由是文件属于豁免范畴，而澳大利亚现有的豁免条款一般涉及两个范畴，一是与政府责任运作相关的条款，如国家安全；二是旨在保护第三方信息的条款，如个人信息、商业秘密。不论是美国、日本、芬兰、澳大利亚还是其他国家，在法律规范中都将信息公开的范围规定得很详细，所确立的豁免公开信息都是某些特殊种类的信息，这些信息一经披露会危害到国家安全、公共利益、社会秩序和个人稳私等等，将这些信息用列举的方式加以明示，还通过一系列的法律规则对除外事项加以限制，以达到最大程度公开政府政府信息的目标。 我国行政机关在长期的行政管理活动中养成保密的行政文化传统，政府信息公开制度就是要打破这种传统思维，改变政府的工作方式。我国《政府信息公开条例》没有明确规定以公开为原则，不公开为例外的原则，但国务院法制办公室副主任张穹在2007年4月24日召开的国务院新闻办公室新闻发布会上表示《政府信息公开条例》规定政府主动公开政府信息的基本要求、内容、重点，公民、法人和其他组织可以依法申请公开信息，并且规定除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私不能公开外，其他政府信息都可以公开。这些规定体现了我国政府信息公开是以“公开为原则，不公开为例外”为原则的。⑤我国对于应当公开的政府信息范围采用的是肯定式列举加概括的方式，对于豁免公开的范围则采用否定式概括的方式，这与国外信息公开立法采用的方式有所不同，国外一般采用肯定概括的方式规定应当公开的范围，采用列举方式规定豁免公开范围，另外，我国《政府信息公开条例》第8条规定公开政府信息不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。这些规定过于笼统、模糊、不具体，容易成为政府拒绝公开的借口，架空政府信息公开制度，因而，《政府信息公开条例》应当明确列举不予公开的事项，严格限制不公开的范围，对于“三安全一稳定”作严格界定，这样才能更好体现立法的基本精神。 二、利益平衡原则 社会生活中存在着各种利益，利益之间存在各种冲突，协调平衡各种利益冲突是社会生活稳定的基础，各国在制定政府信息公开法律制度时都融入了利益平衡原则，利益平衡原则是衡量、判断信息公开与否的方法和标准，要求政府在信息公开的同时保护其他社会公共利益、私人利益并在各利益之间寻求平衡。政府在衡量各种利益时，会对政府信息公开还是保密所带来的价值利益进行评估，选择价值最高的利益，具体来说，当信息公开的利益大于保密的利益时，信息就应当公开，当信息公开的利益小于保密的利益时，信息就应当保密，公开的利益和保密的利益是政府进行价值评估的内容。国家利益、公共安全是政府信息公开首要维护的主要公共利益，公民知情权、商业秘密、个人稳私是政府信息公开需要维护的私人利益。 我国《政府信息公开条例》第14条第4款规定体现了利益平衡原则。根据该款规定，涉及国家秘密的信息不得公开，而涉及商业秘密和个人隐私的政府信息，如果经权利人同意或者行政机关认为不公开可能会对公共利益造成重大影响的可以予以公开。国家秘密由于涉及国家利益和安全，是政府信息公开首要重点保护的利益，各国立法基本将其作为首项豁免公开的内容，我国将其设为禁止性规范，只要涉及国家秘密，一律不得公开。但是对于涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，则比较灵活，采用非强制性的规定。商业秘密是企业按政府的要求提交的私人信息，对于涉及商业秘密的政府信息不予公开，是基于对企业资源利益和政府信誉利益的保护，此时，这两项利益大于公众的知情权利益，所以采取保密的方式，但是如果企业同意公开或者政府认为公共利益更大，也可以公开。个人稳私同样采取非强制性不予公开的方式，如果个人同意公开或者政府认为公开的公共利益比保护个人稳私的利益更大时，个人稳私权应该让位于公共利益。 三、控制自由裁量权原则 随着社会和经济的迅猛发展，政府的管理职能在不断扩张，权力不断延伸，导致行政管理活动需要广泛的自由裁量权，政府的行政自由裁量权大为增长，这有助于提高行政效率，减少管理成本，然而，任何一种权力都有可能被滥用这是万古不变的真理。控制行政机关的自由裁量权是行政法的原则，也是政府信息公开法律制度应遵循的基本原则。各国都采取详细列举豁免公开事项的立法技术尽可能扩大应公开事项范围的方法对政府的自由裁量权加以限制。如美国《信息自由法》规定了政府的豁免事项，主要包括国家机密和执法文件，尤其对于国家机密，由于其披露会直接危害公共安全和利益，法院给予了更高的保护，但是即便如此，行政机构仍不可基于国家安全等理由全部免除某一类信息的披露。可见美国政府官员在信息公开的自由裁量权上受到严格限制，一方面，只要信息不是属于豁免公开的事项，行政机关没有自由裁量权，一经申请一律公开，如果拒绝，申请人可以启动法律救济程序强制行政机关予以公开；另一方面，豁免内容不是绝对不能公开，不公开只能基于特定性质的信息，而是否公开由行政机关进行衡量，这时行政机关才拥有自由裁量权，通过利益衡量后，方可自行决定公开或者不公开。最大化扩大信息公开的内容，最小化信息保密的内容，能缩小公开与保密之间的矛盾和对立，限制行政机关的保密权，控制行政机关的自由裁量权，将行政机关的自由裁量权限制在最小范围内。公开的范围越大、保密的空间越小，行政机关自由裁量权就会越少，最大限度缩小行政机关的自由裁量权能最大程度保障公民的知情权，防止公民的知情权受到行政机关的侵犯。 四、可分割性原则 可分割性原则是针对豁免条款设置的，要求政府对于含有应保密内容的信息，不是全部不得公开，而是应采用分割的方法，将非保密的内容从含有保密内容的信息中分离出来，予以公开。这是许多国家信息公开立法所遵循的一项基本原则。如日本《行政信息公开法》规定，当申请人申请公开的信息有一部分是不能公开的信息时，该部分信息容易区分且能够除去的，必须将该部分除去后剩余的内容向申请人公开。对于含有个人信息的内容，如姓名、出生年月、或其他记述能识别出特定个人或虽不能识别但公开后会影响到个人权利利益的，如果将能识别特定个人的记述内容删除后，公开不会损害到个人权利的，应将删除后剩余的信息公开。⑥该规定体现了可分割性原则。我国《政府信息公开条例》没有对含有保密内容分割的相关规定，国务院办公厅《关于施行〈政府信息公开条例〉若干问题的意见》规定对主要内容需要公众广泛知晓或参与，但其部分内容涉及国家秘密的政府信息，应经法定程序解密并删除后予以公开，这条规定虽然体现了分割性原则，但限制条件过于严格，一是内容必须是公众广泛知晓或参与，这在《政府信息公开条例》里仅属于政府需要主动公开的信息，不涉及个人主动申请的信息；二是内容部分涉及国家秘密，没有提及商业秘密或个人稳私；三是区分处理的方法复杂，国际对涉及个人隐私的信息通常直接删除能识别特定个人信息的内容后予以公开，程序简单。我国的《政府信息公开条例》应明确体现这一项原则，并且将该项原则适用于所有包含例外信息的文件，即包括国家秘密、商业秘密和个人稳私，这样才能最大限度地保障公民的知情权，防止行政人员以保密为借口拒绝公开信息。 五、便民原则 建设服务型政府是我国行政体制改革的目标，《政府信息公开条例》确立了服务的宗旨，在总则第1条中规定要充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，体现当代服务行政的特点。便民原则是建设服务型政府的必然要求。总则第5条就规定了行政机关应当遵循公正、公平、便民的原则。便民原则是政府信息公开制度有效实施的保证。《政府信息公开条例》作了一系列规定贯彻便民原则，但在具体实践中，群众仍会碰到很多问题，如政府信息庞大复杂，组织机构数量多且行政机构职能有交叉现象，群众申请信息时常会面临不知该向哪个机构申请的问题；又如，公民在申请政府信息时由于填写不符合要求被拒的现象也时有发生。如果政府机构能简化申请的手续和要求，设置专门的工作窗口和工作人员，给申请人及时必要的指导和协助，不仅节约群众申请信息公开的时间成本，也减少了政府重复审查信息申请的工作量，提高了行政效率。
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