我国目前已进入“工业反哺农业，城市反哺农村”阶段，已经具备了解决“三农”问题的基本条件。公共财政在其中应成为解决“三农”问题的主体，其目标是解决城乡二元结构提高农民收入，方法是扩大公共财政覆盖范围，统一财权事权和加大对农村投入等措施。
一、引言
改革开放30年来，我国政府不断推进农村的改革发展进程，实施了“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的方针政策，使我国广大农村的面貌发生了历史性巨大变化，开辟了中国特色农业现代化道路。我国农村改革发展在取得巨大成就的同时，仍然面临不少矛盾与问题，最突出的就是城乡二元结构的矛盾还有农民收入过低城乡居民收入差距拉大的问题。因此，我们有必要正确认识公共财政与农业、农村和农民的关系，扩大公共财政的覆盖范围，加快实现农村基本公共服务均等化目标。从而促进农业现代化，农民收入增加和农村全面小康。
二、公共财政与“三农”关系
农村经济的发展与整个国家经济发展息息相关。国家经济发展了，财力增加了，公共财政就强大，就可以拿出更多的财政资金支持“三农”。有了公共财政的支持，农村发展了，农业增产了，农民增收了，那么农民的消费需求就会增加，就会刺激消费，从而促进国内工业品的生产，又会促进城市的发展进步，最终促进国家整体经济的发展。因此，农村发展、城市发展、经济发展和公共财政发展之间是相互依存、互为作用的统一体。公共财政对“三农”的“取”和“予”将直接影响到农业能否增产，农村能否发展，农民能否增收。所以，公共财政对于“三农”要坚持“多予”和“少取”的方针，即增加对“三农”的支出，减少对“三农”的汲取。公共财政主要投资于公共产品领域，因此，公共财政能否投资于农业，就要看农业是否具有公共产品的性质。由于我国农业的特殊性，决定了我国的农业具有相当大的公共产品性质。按一般的产业划分，农业是一个产业，农业生产不是公共产品。但是，从另一个角度来看，农村的主要资源是土地，它不仅仅是一般经济学意义上的生产资料，更是农民生存保障的物质基础。在城乡二元结构的历史现实下，特别是实行家庭联产承包责任制以后，政府忽视了对占中国人口70%的农村人口的保障。例如农村的基础设施和一般公共产品的供给，以及农村孤寡老人的抚养等，都由土地来承担。这样土地就有了社会保障的功能，而且随着人口的增长、耕地面积的缩减，土地的社会保障功能变得越来越明显。因此，农业生产、农村土地就具有了公共产品的性质。
三、近年来中国公共财政对农业支出总体运行状况分析
(一)公共财政对农业支出规模分析
从绝对规模来看，改革开放以来，中国政府财政对农业的投资，表现了较稳定的增长， 特别是1992年以后，财政对农业投资每年都以百万亿元规模上升，2006年财政对农业投资支出已达到2161.35亿元。随着社会主义新农村建设政策的出台，财政支农投入上升到了新的阶段。从相对规模来看，中国财政支农投入呈现波动状，1978年以来长期表现弱化趋势， 近两年出现强力的增长。从1990年开始 中国财政农业投入比重就出现不断下降的趋势，一直到2003年最低达到7.1%，其中只有1998年由于自然灾害的因素出现过一次反弹。2004年，中国GDP水平达到159878亿元，经济结构基本迈入工业反哺农业的新阶段，国家开始提高对农业的重视，提出了以城带乡、以工促农的方针，财政对农业投资有了显著提高，两年来财政支农增长率分别为34.3%和26.1%，达到20年来的最高水平。
(二)公共财政对农业支出结构分析
现行中国统计资料将财政对农业支出分成支援农村生产支出、农林水利气象部门事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费用和其他支出五个支出项目。其中， 前三个项目是主要的支出项目，它们合计支出比重一般超过财政对农业支出总额的80%。支援生产支出和事业费是中国财政对农业投资的主要项目， 基本在60% 以上，并在改革开放以来日益增长。从1978年的51%增长到1990年的74%，且一直到1998年，基本保持在这一比例没有变化，这其中主要有两个原因，一是改革开放以来农业事业发展迅速，农业社会化服务体系日益健全。二是中国在这段时期多次调增了事业单位人员的工资及福利待遇，实际上这已成为中国财政农业支出的重要负担之一，1999年以后这部分的支出有所减少，说明中国已经开始通过撤销、改制等方式精简由财政供养的农业事业机构，降低事业费支出比重。农业基本建设投资是构成农业固定资产，提高农业生产能力的主要资金来源，在农业投资中占有重要的地位。1978年以来中国农业基本建设投资份额在不断的减少，从33% 最低降到1996年的19%。可以说七五、八五、九五期间的头两年，中国农业基本建设支出比重维持在20%左右没有上升，1998年以后支出比重才得到提高。农业基本建设投入严重不足已成为中国财政农业投入支出结构不合理的重要表现之一。农业科研投入严重不足、农业科技水平偏低是中国财政对农业投资结构不合理的另一突出表现。根据统计规定，农业科研投入包括新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费。中国农业科技三项费用出资比例从1986年以来持续剧烈下降，至1995年仅占农业支出中的0.5%，之后虽有小幅度的增长，但最高不到8%就又开始下降，2004年农业科技三项费的支出比例仅为0.5%。中国农业科研投资强度不到世界平均水平的一半，相当于发达国家的1 /10。世界农业发达国家科学技术对农业增长的贡献率已达到70% ~ 80%，而中国仅为42%。总之，农业机构事业费增长快，所占比例大，真正用于生产领域的基本建设资金和科研资金不足，是中国政府财政对农业投资结构失衡的突出表现。在解决中国“三农”问题中，财政是最主要的手段，从当前中国农业和财政所面临的形势和财政体制改革的要求，有必要对公共财政农业投资模式进行创新，改变过去“粗放主导型”的财政支农模式，逐渐向“集约主导型”转变。
四、公共财政解决“三农”问题的着力点
(一)农村公共财政政策制定必须紧密围绕城乡统筹发展这一核心，实现两个方面转变
一是农村公共物品的供给由过去依靠农民自身向以国家财政为主的政策目标过渡，让农民能享受到最基本的国民待遇;二是财政支农政策尽快实现从产品目标向收入目标过渡，紧紧围绕增加农民收入和提高农业综合竞争力这一目标制定相关财政支持政策。为了实现以上两个转变，财政职能转变要侧重“少取”更重要的是在“多予”上下功夫，真正实行工业反哺农业、城市支持农村：一是通过减少从农村获取的财政收入，增加对农村的支出， 增强对农村公共产品和公共服务的支持力度，归根到底是构建新的农村公共产品供给体制;二是以促进农民增收和提高农业综合竞争力为目标，构建适应当前农业发展新阶段的财政支持政策，打破城乡隔绝，建立一个农民收入增加、农业稳定发展、城乡差距缩小的全面小康社会，真正实现公共财政的“阳光”普照农村。
(二)按照公共财政的要求， 扩大公共财政覆盖农村的范围
改变长期以来形成的“经济发展迅速，社会发展滞后”的局面， 财政从注重经济发展转向注重社会发展。为此，公共财政要把基础设施建设的重点放到农村，重点支持农村水利建设，节水灌溉、人畜饮水、农村沼气、农村水电、乡村道路和草场围栏等基础建设等，改善农村环境和生活条件，创造大量的就业机会，促进农村经济发展，推进城乡义务教育均衡发展，探索建立农村社会养老保险制度，深化城乡一体化的最低生活保障制度的改革，尽快为农民建立起起养老、失业、医疗等社会保障制度。
(三)按照财权和事权统一的原则，建立以中央、省两级政府为主导，县乡财政适当配套的农村公共产品供给方式
税费改革后，县乡财政普遍“吃饭”都非常困难，由其承担的农村公共产品无法得到保证。现行体制下，中央与地方虽然划分了财权，但事权仍是模糊交叉的，特别是在农村公共产品和公共服务供给方面， 本该由上级政府投资的公共产品，有的却通过转移事权交由下级政府提供，供给主体错位现象严重。现阶段财政格局决定了不同级次和地区间公共财政的支出能力，客观上也决定了现阶段公共财政覆盖农村的支出主要应由中央财政和省一级财政承担。
(四)进一步完善转移支付制度，提高县乡财政保障水平
进一步增加中央、省对市、县的转移支付补助，完善转移支付办法，增强了县乡财政保工资、保运转、保发展的能力，提高县乡对农村公共产品和公共服务的财力保障水平。根据中央和省的有关规定，逐步增加对县(市)农村义务教育、农村合作医疗、以及农村最低生活保障等专项转移支付补助。继续加大省对下一般性转移支付力度，落实好国家“三奖一补”等政策，妥善处理县乡财力分配关系，适当增加对困难乡镇的转移支付，以实现农村公共服务的均衡，促进城乡协调发展。进一步扩大新增财力中用于“三农”的份额，新增教育、科技、卫生、文化等事业经费用于县以下的比例不低于70%。在扩大财政资金投入的同时，切实发挥支农资金的整体效果，逐步改变目前存在的支农资金使用比较分散、效益不高等问题。
(五)加大对农民增收的直接补贴、支持力度
财政要进一步扩大良种补贴、农机具购置补贴等促进农业生产发展的各项补贴政策，针对农用柴油、化肥、农药、农膜等主要农业生产资料市场价格变动的实际情况，及时对种粮农民实行综合直补。继续实施对农村劳动力转移培训，完善财政补贴办法，重点支持农村富余劳动力就业技能培训和先进实用技术培训。维护农民工权益，进一步建立城乡一体的农民工失业、医疗等社会保障制度等。
作者：薛飞 来源：市场周刊·理论研究 2011年4期
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