在相当长的时期内，我国农业和农村经济发展将面临这样一个现实:在家庭承包经营这一基本制度下，小规模农户经济将与现代化经济共存。面对竞争激烈、千变万化的市场，分散、弱小的农户难以克服其自身弱点，如规模小、信息不灵、专业技术和专业化水平低、经济实力差等。由此造成三大“黑洞”：一是“交易黑洞”，小规模农户在与工商企业进行原料和产品交易中，得不到平等的谈判地位，往往受到多重盘剥；二是“信息黑洞”，由于信息不对称，小规模农户不可能获取准确的市场信息，从而出现买难卖难现象，重复性的结构调整将进入一种恶性循环状态;三是‘利益流失黑洞”，小规模农户不可能分享与农业相关联的二、三产业的増值利润，从而造成利益流失。在这种情况下，中国农业发展将进入一个“低水平均衡陷阱”。国内外实践证明，发展农民专业合作经济组织，是解决分散、弱小的农户经营与千变万化大市场的矛盾，进而跳出“低水平均衡陷阱”的最有效制度安排。通过合作经济组织，不断提高农民的组织化程度，从更高层次、更大范围进入市场，实现小生产与大市场、小群体与大规模的有机整合，实现农业的科学化和专业化。然而，我国农村的专业合作经济组织，尽管自20世纪80年代中期就开始发展，但直至今日，无论在人们的认识上，还是在具体运作过程中，都存在大量问题，制约着合作经济组织的健康发展。
一、认识上的偏差，集体经济和合作经济当前，有一种错误观念，即合作经济是集体经济性质即社会主义性质的，股份制是资本主义性质的，从而有“股份合作制”之说，这种观点对农民专业合作经济组织的发展是极有害的。从历史上看,20世纪50年代，从互助组到初级合作社，是符合农业发展需要和农民根本利益的，因而农民在政府引导下是自愿加入的(不否认有些地方有被迫行为）由于当时认为初级社还不够“公”、不够“社”，因而要求在短期内都过渡到高级社，当时的过渡几乎靠行政命令。这种观念至今还在一定程度上存在，如不尊重农民的意愿，在农民专业合作经济组织发展中，强调“大”和“公”，由行政出面成立县级或乡镇级专业合作经济组织，或者把同类(有的不同类)合作经济组织合并成较大的组织，并由政府任命合作经济组织的领导等，剥夺了农民对所建合作经济组织的自主选择权，阻碍了合作经济组织的健康发展。
(二)关于农民专业合作经济组织的盈利性问题
一般认为，农民专业合作经济组织应该是非盈利性的，其主要职能是为成员提供技术和信息服务，很多农民专业合作经济组织在章程上也是这样规定的。从国外合作经济组织的发展趋势看，合作经济组织越来越多地强调盈利性，从而更加强调对会员服务的针对性。实际上，如果没有盈利，合作经济组织就难以存在，更谈不上发展。我们在陕西调查中发现，经费短缺是制约农民专业合作经济组织发展的主要因素之一。在激烈的市场竞争中，合作经济组织是靠一定的盈利水平吸引资金，更好地为成员服务。
(三）合作经济组织是“劳动合作”，还是“资本”合作
有一种较流行的看法，认为合作经济组织是劳动合作，从而是社会主义性质的，如果是资本(资金)的合作，则是资本主义性质的。这种观念的存在乃至占据主流，是我国农村合作经济至今能得到大发展的重要原因。实际上，从合作经济组织发展的历史及趋势看，早期主要是劳动合作，如“罗虚戴尔先锋社”，到上世纪80年代后，一些主要的合作经济组织逐渐吸收了更多资本，为吸引资本对章程做了重要修改，如在管理方式上，既有劳动代表者，又有资本代表者。规模较大的合作经济组织不可能实行早期的“一人一票制”，在分配制度上既按传统的惠顾制分配，也按资本股份制进行分配。实际上，合作经济组织也是企业的一种类型，其特殊性在于为成员提供服务，但它也要在激烈的市场竞争中求生存、求发展，因而必然强调资本的重要性，不断集聚资本扩大规模，提高合作经济组织的抗风险能力和盈利水平。
(四）农业产业化龙头企业能代替农民专业合作经济组织，能把企业利益与农民利益联结在-起
这实际上是十多年来我们发展农业产业化的误区所在。理由很简单对于农业和农村发展而言，农民专业合作经济组织是农民自己的组织，是和农民自身利益紧密连在一起的;农业产业化龙头企业的经营目标是利润最大化，而不是为农民服务。一些龙头企业之所以能在一定阶段、一定范围、一定领域内为农民服务，是从属于利润最大化目标的，如果与这一目标相丨悖则为农民服务必然要大打折扣，这己为近十年农业产业化发展的实践所证明。实际上，许多欧洲国家、日本等亚洲国家，都纷纷通过立法限制非农产业进入农业领域，而放手发展农民专业合作经济组织，也是出于保护农民利益的考虑。当然，上世纪80年代中后期以来，我国农业产业化龙头企业对农民増收和农业发展的贡献，是有目共睹的，但它不能代替农民专业合作经济组织。在农民和农业产业化龙头企业之间，还应加上一个层次，这就是农民专业合作经济组织，从而把两者的优势很好地结合起来。
二、实践中存在的主要问题
(一)在宏观环境上农民专业合作经济组织缺乏应有的法律主体地位
在多数发达国家和一些发展中国家，农民专业合作经济组织是农业产前、产中、产后服务的主要渠道。美国有不到3%的农民，但有17%的人口为其服务，其中，相当一部分是合作经济组织。有资料表明，一个美国农民要加入十余个乃至更多的合作经济组织，才能保证家庭农场正常运转。正是遍布各个领域的合作经济组织，才保证了美国农业经济的正常运行。相比之下，我国农民专业合作经济组织的发展水平，远远滞后于市场经济和农业发展新阶段的要求，这当然不是中国农民不需要自己的合作组织，而是在很大程度上受到制度供给不足的制约。我国农民专业合作经济组织，在法律上缺乏应有的主体地位，至今未有任何一项法律界定合作经济组织属于哪种类型的组织。
这种状况导致在现实中，农民专业合作经济组织处于非常尴尬的境地。（1)由于法律地位不明确，反对者可以此为借口，压制农村合作经济的发展。上世纪90年代后期，取消农村合作基金会就是一个很好的例子。由于缺乏法律、法规的规范，当时的农村合作基金会的确存在大量问题，并且不少地方的农村合作基金会沦为乡镇长的“小金库”。但其问题主要出在政策滞后上，没有一个明确的法律主体地位，从而导致行政干预，行政领导插手，大捞好处。
法律地位不明确，导致其性质无法确定，有关部门无法对其登记注册。如果是社会团体就应由民政部门负责注册登记;如果是企业法人，就应由工商行政管理部门负责注册登记。目前，很多地方要么都不负责，要么都抢着负责，给农民专业合作经济组织的发展造成很大混乱。陕西省农民专业合作经济组织约有80%没有登记，这也是重要原因之一。
(2)农民专业合作经济组织在开展业务时受到限制。一些地区把农民专业合作经济组织界定为社会团体合作经济组织只能从事公益性活动，无法从事盈利性经营活动，这显然无法满足越来越多农民专业合作经济组织的业务需要。农业专业合作经济组织在向银行申请贷款时，也受到很多限制，有的地方只能提供小额贷款。有的农民专业合作经济组织还因开展盈利性业务，受到工商行政管理部门的查处。有些地区把农民专业合作经济组织界定为“股份合作制企业”，而目前不同部门出台的关于股份合作企业的法律、法规不协调，甚至相互矛盾的问题十分突出，具体执行非常困难。
(一)在微观上，多数农民专业合作经济组织服务内容单1缺乏严格的制度规范，有的甚至出现管理混乱
首先，由于发展的时间短，加上政策不明确，多数农民专业合作经济组织规模小，缺乏经济实力，服务内容单一，80%以上仅限于技术、销售、原料供给等单项服务。这就使当前的农民专业合作经济组织，难以抗拒较大的自然和市场风险，无法开展实质性经营活动，有的仅为农民提供市场和技术信息。
其次，由于多数农民专业合作经济组织在成立时具有明显的地域性和“草根性”特征，很多就是当地“能人”或村干部发起的，依靠的是家族或村落的亲缘和地缘关系;有的发起人既是董事长又是经理，一人或少数人控制合作经济组织，广大农民的参与度低。这就造成相当一部分农民专业合作经济组织成立时根本没有章程，或者只有简单的章程，各方面的责、权、利关系不明确，没有形成符合合作经济规则的决策机制和利益分配机制。在这种情况下，许多合作经济组织在创业阶段尚可维持，一旦有了一定水平的积累，各种经济纠纷就会接踵而至，有的发起人试图独占利益，有的组织成员犯“红眼病”。很多专业合作经济组织的运行，完全依靠发起人和主要参与者的兴趣和觉悟，一般成员往往只享受利益，不承担任何责任，甚至连会费都不愿交。有关调查表明，没有规则，或规则不完善，或有规则不能真正执行，是我国农民专业合作经济组织不能发展壮大的内在因素。
(三）-些地区的基层政府，对农民专业合作经济组织的发展存在过度干预
一些地区在发展农民专业合作经济组织时，强调政府主导，实际上是由政府部门出面组织，由政府领导担任合作经济组织的董事长或总经理，或者虽然合作经济组织的主要领导由农民中的“能人”担任，但政府部门具有实际支配权。陕西的一家农民果业技术协会，在艰难成长时，村干部无人过问，而当有了成绩、发展较顺利时，村委会就借协会换届之机，由村委会主任担任了协会副会长，实际掌握了协会的决策权。而某镇果业协会，由镇政府出面整合各村的技术员组成，每个技术员仍然负责本村的技术推广，名义上各村农民都是协会会员，实际上农民与协会没有任何关系。这实际是把应由农民做（或引导农民做）的事，完全由政府包办，其结果只能使农民专业合作经济组织成为政府的分支机构，或者成为执行政府政策的传声筒，从而失去了对农民的吸引力。因此，在农民专业合作经济组织初创阶段，政府适当引导和支持是必要的，如果这种“拐杖”作用过了头，则必然会走向另一极端，使农民专业合作经济组织改变了原来的性质和作用。而真正由农民根据需要，自愿组织起来的专业合作经济组织，只要内部结构合理，带头人有能力，就会不断发展壮大。白西兰等人的调查也表明，凡是农民对组建专业合作经济组织具有强烈要求的，所组建的合作组织就具有较强的凝聚力和生命力，能够创造出较好的经济效益和社会效益。相反，凡是用行政手段“捏合”起来的专业合作经济组织，则是人心涣散，绩效很差，甚至自行解体.
三、对策与建议
尽快出台关于农民专业合作经济组织的相关法律，确立明确的法律地位。
鉴于我国农民专业合作经济组织的发展处于初级阶段，很多问题尚待明确，并且存在多种差别较大的类型，建议先出台《农民专业合作经济组织促进法》（以下简称《促进法>)，主要解决几个问题。
对农民专业合作经济组织的认识。农民专业合作经济组织的大发展，是我国农村的又一次重大制度创新，要从“三个代表”的高度坚定不移地支持其发展。当前，各地都在大力发展农业产业化，离开了农民专业合作经济组织对农民的产前、产中、产后服务，农业产业化就不能顺利发展。尤其在WTO框架下，行业协会是在国际市场竞争中保护农民利益的最有效组织之一，而农民专业合作经济组织则是行业协会的基础和支撑。因此，要把发展农民专业合作经济组织，作为当前深化农村改革的重要工作来抓，各级领导要深刻认识农民专业合作经济组织的地位和作用。要充分尊重农民在发展专业合作经济组织中的自主性，坚持“民办、民管、民受益”原则，对发展过程中出现的问题，要用政策加以引导，减少政府行政干预。
1.现阶段我国农民专业合作经济组织的性质。关于其性质，重点是两个问题。（1)从我国农民专业合作经济组织的状况看，它既有行业管理的职能，类似于行业管理协会，如养兔协会、果业协会等;又具有合作社的性质，为社员提供与农业生产和产品销售相关的各类服务;还具有企业的性质，为成员谋求最大限度的利益。因此，农民专业合作经济组织既不同于一般的社团法人，又不同于一般企业法人，而是介于二者之间的特殊法人。建议在立法时使用“合作社法人”这一概念，允许其在一定范围内从事经营活动，但在税收上要给予较大优惠。（2)在农民专业合作经济组织中，农民既是所有者、管理者，又是其服务的直接受益者，农民专业合作经济组织的经营目标，主要是为成员服务，满足广大成员的需要。但为促进专业合作经济组织的发展，满足更多农民的需求，不宜严格界定农民专业合作经济组织的地域范围（如最初在某村范围创立的合作经济组织只能在该村范围内活动，最初在某乡范围内创立的只能在某乡范围内活动等)，应鼓励农民专业合作经济组织跨出地域范围，吸收更多农民加入，为更多的农民服务。
2.决策和利润分配。合作经济组织成员的权利与义务平等，但不宜完全采用国外合作社发展初期决策上的“一人一票”制和利润分配上的“惠顾制”，实际上，国外大型专业合作经济组织也做不到这两点。因此，建议把上述两点和体现资本的价值结合起来，作为农民专业合作经济组织决策和利润分配的基本原则。《促进法》可大体界定二者之间的比例，如规定资本在农民专业合作经济组织的决策和利润分配中的比例，不能超过一定界限等。
3.登记和管理。确定农民专业合作经济组织为“合作社法人”性质的主体由于其经营的主要目标是利润，并依靠利润手段为成员服务，因此，农民专业合作经济组织是一种特殊的企业类型，在工商部门登记比较合适。如前所述，在民政部门只能登记为社团法人，不利于专业合作经济组织开展经营性业务，而在农业行政主管部门登记，也存在社会对其经营资格不信任问题。在工商部门登记，有利于开展经营性、盈利性业务，如统一购买生产资料、统一销售农产品等。合作经济组织的确应算作一种特殊类型的企业，但要专门为这类特殊企业在税收上给予特殊规定，在登记时要适当减免各种费用，同时，可在换届时到登记部门申报本届董事会（或理事会）的经营状况。
农民专业合作经济组织的管理职能必须由农业行政主管部门行使。理由如下：（1)农民专业合作经济组织是为农民服务的机构，农业行政主管部门对其业务最熟悉，最便于在宏观上进行指导和管理；(2)农民专业合作经济组织是沟通政府和农民的桥梁，在必要时应该承担政府赋予的宣传和执行某项政策的任务，这样的任务当然要由农业行政主管部门具体赋予，并明确责、权、利之间的关系；（3)我国农民专业合作经济组织处于发展的初级阶段，离不开政府的扶持和支持，这种政策的具体执行者，也是农业行政主管部门。
4.政府等部门对农民专业合作经济组织的扶持。要规定政府扶持农民专业合作经济组织发展的力度和形式，规定行政部门和其他组织及个人违反《促进法》或侵犯合作经济组织的合法权益时，应受到的惩罚以及执法部门和执法手段。
(二)健全农民专业合作经济组织的规章制度和组织机构
1.制定指导性章程框架，供农民专业合作经济组织参考。当前，农民专业合作经济组织内部管理混乱，与缺乏有指导价值的示范章程有很大关系。建议由中央级农业行政主管部门制定一套符合各类农民专业合作经济组织的框架性章程，或者分别就农民专业协会、农民专业技术协会、农民专业技术研究会、农民专业合作社等类型，制定比较详细的章程，以供各类农民专业合作经济组织在成立时参考。章程包括的内容:一是宗旨和主要业务内容;二是法定代表人和办公地点;三是股金构成；四是组织成员的责、权、利，不允许“搭便车”行为发生;五是组织结构，包括主要领导人和内部各种机构；六是换届年限;七是决策方式和收益分配方式;八是组织的解散等。
切实建立好农民专业合作经济组织的“三会”制度，包括会员大会、理事会、监事会，规定好各自的职责、权限和相互间的制衡关系。会员大会是农民专业合作经济组织的最高权力机构，决定组织发展的方向和一切重大事项，会员大会选举产生理事会和监事会。理事会是会员大会决策的具体执行机构，负责开展各项业务，处理组织在运转过程中出现的各种具体事务。监事会是监督机构，其职责是监督理事会执行会员大会的决策，当理事会因故不能行使职责时，监事会有权代行其职责，并尽快主持召开会员大会，选举产生新理事会。
1.建立、健全农民专业合作经济组织的各项内部管理制度。（1)建立、健全财务管理制度，实行财务公开；（2)建立、健全工作会议制度，提高专业合作经济组织的“民管”水平和会员主体意识；（3)建立、健全会员交纳会费制度，提高会员的责任意识；（4)建立、健全项目责任制度和奖励制度，提高会员办理具体事务的责任意识和积极性。
2.规范农民专业合作经济组织内部机构设置。要从业务需要出发设置内部机构，业务量大的可以多设，业务量小的可以少设，不能套用某一种模式。按照陕西的经验，比较规范、健全的农民专业合作经济组织的内部机构主要有“五部一校”：（1)综合管理部，负责农民专业合作经济组织的综合计划、组织协调、人事管理等内部事务以及制度建设、信息服务等业务；（2)财务管理部，负责股金的筹集、使用和管理以及其他财务工作；（3)产品加工、销售部，负责龙头企业的管理，农产品的加工、储藏、销售等业务；（4)物资供应部，负责生产资料和部分生活资料的采购和供应业务；（5)技术指导部，负责生产、储藏、加工等技术的指导、推广业务，提高会员的技术应用水平；（6)会员培训学校，负责对会员和非会员进行技术培训和其他知识（包括市场营销知识等)的培训，可以由农民专业合作经济组织内部的技术专家负责，也可聘请外面的专家负责，还可与农业广播学校、农业函授大学、农业职业学校等合作开展。
(三）加大对农民专业合作经济组织的支持力度
农民专业合作经济组织是介于政府和农民之间的机构，它的主要职能是为会员提供各种实用农业技术、产品市场信息、农业生产资料供给等服务，也是政府联系农民的重要纽带，具有传递政策信息、执行政府农业决策的职能。因此，县、乡两级政府要把农民专业合作经济组织，纳入执行政府农村经济政策的组织体系中，在当前正在开展的农业科技年、无公害农产品行动计划等活动中，优先选择农民专业合作经济组织作为实施载体。对于有效执行政府政策的农民专业合作经济组织，要给予一定物质奖励和经费等方面的支持。对农民专业合作经济组织下属的经济实体确实起到龙头企业作用的，要让其享受农业产业化龙头企业的优惠政策。
(四)努力改善农民专业合作经济组织的经费状况
经费不足是制约农民专业合作经济组织发展的主要因素之一。我们在陕西调查中发现，农民专业技术协会(或研究会等)，多数是由具有责任心的“雷锋式”技术能人牵头成立，很多协会连会费都收不上来，在很多情况下都是协会负责人自己掏腰包为会员办事，如外出考察品种、学习技术、参加培训等。从陕西的实践看，解决农民专业合作经济组织的经费问题，可以从五个方面着手。（1)必须规定农民专业合作经济组织的成员有交纳会费的义务，但会费不能太高，不能増加会员负担。（2)根据责、权、利一致的原则，享受协会服务的会员（或非会员）必须支付一定费用。（3)农业行政主管部门要求农民专业合作经济组织承担落实某项政策的具体任务的，要给予相应的物质（如技术设备等)支持或资金支持。（4）对从事一定经营活动，确有还贷能力的农民专业合作经济组织，银行要为其解决贷款问题。可借鉴北京的经验，乡镇政府以财政收入的一部分设立基金，为农民专业合作经济组织的贷款提供担保，从而解决贷款担保问题。（5)要适当减免农民专业合作经济组织的登记、检查等费用，禁止向农民专业合作经济组织进行任何类型的摊派(如强行订购报刊等）和“吃、拿、卡、要”行为。
孔祥智
(中国人民大学农业经济系，北京100872)
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