一、农民生存保障模式的社会化与农村土地资本化
1.农民生存保障模式演化及其制约因素
社会保障是生存权的救济方式，是生存权的最低形式。生存权作为最基本的人权伴随人类走过了漫长的发展历程，大体经过了朴素生存观、自然权利观、国家义务观和法定权利观四个发展阶段，最终成为世界各国公认的法定权利。《联合国人权宣言》第22条规定：每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现。”在宣言的第23条至第27条的八条中，又分别就工作权、休息权、健康权、教育权、文化生活和科研创造权等广义的生存权内容分别作了详细的规定。纵观人类生存权产生与发展的历史可知，现代的生存权具有丰富的内容:生命是生存权的自然形式，财产是生存权实现的物质条件，劳动是实现生存权的一般手段，社会保障是生存权的救济方式，发展是生存权的必然要求，环境、健康和和平是生存权的当代内容，国家职能转换是生存权的保障。111中国农民的生存权一直处于相对匮乏的状态，自古以来，我国农村的生存保障主要以土地支撑下的家庭承载方式为主，属“土地+家庭”模式，其防范风险能力极弱，基本上无保障性可言。新中国成立后，随土地制度改革，曾在人民公社制度下建立了“土地+集体”的农民生存保障模式。土地归集体所有，但在计划经济体制下农村土地生产经营活动被国家所控制，为配合国家巩固国防，发展重工业的战略，保证以农业积累发展工业和城市的目标实现。国家禁止农产品进入市场流通，直接向生产队下达播种面积、品种结构、交售数量等，实行统购统销政策，家庭收入基本无积累剩余，家庭保障功能更加弱化。相应地建构起了以集体经济为基础，以集体保障为主体的保障制度框架。建立了扶贫制度、优抚制度、五保供养制度和农村合作医疗制度，这种集体保障以集体劳动、集体核算、统一分配的农村社队为组织基础，社队效益为经济基础，以农村全体社会成员为保障对象，提供最基本的生活保障，虽然覆盖面广，但集体大包大揽，实行平均主义的分配制度，运转机制僵化，缺乏有效的激励机制，土地资源低效率利用，造成保障水平过低，名不符实。
到上世纪80年代，旧的保障体制随着人民公社的解体而解体，农村土地家庭联产承包责任制这一新的土地制度，极大地解放了农民生产积极性，使农村土地的生产经营效益有了较大的提高。家庭收入的増加，加之集体经济的解体，引起了农民生存保障制度的变化，基本上又恢复为“土地+家庭”模式，在一时期内发挥了积极作用，但这种保障模式终究是与社会发展不相适应的传统保障方式，这种分散的个体性的保障方式使得保险风险分担机能无法发挥资金实力薄弱，保障力度是极其脆弱，因其没有强制性，所以，基本上难以提供有效的保障。因此，
农民生存保障的根本出路在于建立新型的“土地+社会”的社会保障机制，真正实现生存保障的社会化。农村社保一般是指农民的养老保险、医疗保障和最低生活保障三项基本内容。国内部分地区进行了一些建立农村社保的有益尝试，但因其层次低、覆盖面窄、社会化程度低、资金筹措不足、管理分散等原因未能很好地发挥作用，特别是资金筹措不足是制约农村社保体制发展的关键性因素，因此，与社会发展相适应的新型社保体制未能建立起来。截至2004年年底，全国县以上的城镇全部建立了最低生活保障制度，救助人数达到2200万多人，而在农村，只有9141万人得到救助，不到总人数的1%。
2农村土地资本化对社会保障的意义
2004年9月在北京召开的第28届国际社会保障协会全球大会的主旨是：社会保障:确保社会公平”。大会提出为了减少贫困和实现社会融合，必须将社会保障的范围面扩大，让更多的人享有保障。1312006中央一号文件提出了建设社会主义新农村的目标，建设社会主义新农村既包括农村经济社会的发展也包括农村各项制度的建设和完善，在农村建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度是建设社会主义新农村的重要内容，良好的农村社会保障制度在建设社会主义新农村中将发挥重要功能，也是衡量执政能力的重要尺度。因此，建立社会化的中国农村社会保障体系势在必行。在制度的设计上，应采取政府、社会、家庭多元主体参与的新体制，其中，关键就是解决制约农村社保机制发展的社保资金来源问题。而农村土地资本化正是适应知识经济时代，农业集约化、产业化发展的需要，即保留农民土地传统的保障功能，又能最大限度地发挥土地资源的效用，増加土地收益，以解决社保资金问题的有效途径。土地资本化与土地现有生产方式相比，区别在于强调土地权能的价值化与市场化，将其视为全社会的生产经营资本，保证其所有权与使用权流转以达到收益最大化，在其收益中分配一部分作为除国家财政外农村社保资金的重要的组成部分，以保证社保制度能健康发展。
二、农村土地性质及农村土地资本化经营应遵循的原则
1.农村土地性质的认识
对农民土地作出资本化的经营设计，首先，应充分认识农村土地的性质，就农村土地而言主要有以下三大属性:一是农民土地具有不可再生的资源性。土地是人类生活和生产活动的载体也是不可再生的宝贵资源。我国虽然幅员辽阔，土地资源状况却不容乐观，且分布不均衡，可供工农业生产的土地数量极其有限，耕地资源人均数量仅为1.59亩，相当于世界人均375亩的43%，而且有被非农建设挤占的趋势。141在土地资源的开发利用上长期存在着城市化发展与农业发展用地的矛盾、农业与其他产业发展过程中的争地矛盾、生产与生活用地的矛盾及自然因素、人为因素造成的可利用农地减少与新开发利用农地数量有限间的矛盾；二是农民土地具有不可替代的资产性。人类的一切生产活动都离不开人力、物力、财力等各项生产要素的投入。在农业、工业、商业、建筑业等各产业中，土地要么作为直接的生产对象，要么作为生产经营活动的承载体，己作为一项无形资产存在。特别是在农业领域生产规模的扩大主要依靠土地面积的扩大为基础。因此，土地作为工农业生产中不可或缺的生产要素，具有资产的本质属性，应当采用资产的经营理念来加以使用，作为资产就存在着运营决策，存在着投入产出的效益分析，存在着土地资产本身向高效益利用领域流动的原动力。目前，土地的这一属性未能得到充分的认识，缺少资产的有效流转平台，土地撂荒闲置和低效化运营的现象十分突出；三是农民土地具有生存的保障性。农民土地对广大农民来说是其生活的最终保障。从中国土地革命所取得的胜利，到改革开放时期农民土地家庭承包责任制所取得的农业大发展，无不体现出中国农民对土地利益的关心，体现出土地在保障农民生活中所发挥的巨大作用。虽然，从目前调查的数据表明，农户收入中来源于纯农业生产所占比例有下降的趋势，但是，从农民的心态来看，土地是最终的生存保障的观点并没有变。特别是随着城市社会保障体系的初步建立，农村社会保障问题也日益突出，其解决的根本出路在于土地的使用。农民土地的“三性”要求我们应充分认识到在处理国家、集体与农民个人的关系上，在建立以土地为核心的农村社保制度设计上，必须对农民土地的性质加深认识，将其资本化以最大限度发挥其效用，才能从根本上解决“三农”中的土地问题。
2农村土地资本化经营应遵循的基本原则
从农民土地权益的界定出发，在深刻认识农民土地性质的基础上，进一步确定实现农民土地资本化的基本原则，其目的主要是为进行土地所有权行使及土地经营权放开的制度设计指明方向，具体来讲，实现农民土地资本化的基本原则包括:一是国家对农地经营的适度干预与补贴原则。土地的不可再生资源属性决定了，在我国土地总量一定或逐渐减少的情况下，土地资源的利用方向，必须从宏观角度加以配置。由于，工、农业产品“剪刀差”的长期存在，市场并没有真正体现农业产品的价值，这种人为的压低农业产品价格的国家调整结果，从土地资产性的角度来看，就形成了农民土地向非农利用的流转动力。另外，土地一旦进入非农领域要实现土地由工业向农业利用的逆向流转，其经济成本与社会成本都是巨大的。为了保证产业平衡，在农民土地的利用上，国家必然要进行适度的干预，严格控制农民土地的非农化经营。当然，为了减少“剪刀差”造成的分配不公，为了保护农民利益，国家应在工业产业收益中支付部分给予农业产品作为补贴，以实现社会分配公平，激励农业生产积极性;二是村集体经济组织为核心的主体原则。农村土地资本化经营主体定位应与现有的土地法律制度相一致，突出村集体经济组织的作用；三是农民土地的市场化经营原则。资本化的前提条件是资本可流转，首先，要赋予农村村经济组织必要的土地经营权;其次，以市场化经营为原则，建立农村土地流转制度；另外，国家要建立农村土地经营市场，并为市场提供中介服务与信息平台。目前，农村土地流转法规制度不健全，农村土地的农业内部流转不畅，非农化流转被城市的土地流转市场所取代，农民分享不到土地流转的増值收益，严重侵害了农民的土地利益，影响了土地规模化、集约化经营的步伐。只有赋予农民土地市场的直接参与权，才能在市场规律的作用下，真正发挥土地效益，发展农业生产，彻底保障农民土地利益;四是有限的效益优先原则。土地的资产性要求土地资源能发挥出最大的经济效益，根据科斯定理:既要明确其产权属性又要使其交易成本近零。其目的就是使土地能够无障碍地进行流转，最终落在对其评价最高者手中，实现价值最大化。同时，效益最大化将作为土地经营的主要目标，并非是无限制的。在坚持效益优先原则时必须充分认识其有限性，这里的“有限性”主要体现在两个方面:一方面是服从国家整体利益需求，无论在土地的公益性征用上，还是在土地流转限制上，国家、社会整体利益应优先于村集体的利益追求，在补贴难以弥补效益损失的情况下，集体利益让位于公共利益。另一方面，土地的农民劳动保障功能，也限制土地的高效利用。为了保障劳者有其田在无法通过其他方式吸纳农村劳动力人口的情况下，只能对愿意劳动者提供土地资源作为其生产资料，实现其就业。这时，由于个体的技能差异性，可能出现土地被低效利用，这种情况下，效益目标让位于保障目标；五是有效的最低保障原则。农民土地的最基本的功能就是它为农民的生活提供了最根本的保障。农民之所以宁愿承包地撂荒，也不愿转让或放弃承包权，其原因就在于不愿放弃土地的最终保障性，而这种心态对发挥农民土地的资源配置效益是不利的。因此，在设计农民土地的资本化经营制度时，应把农民土地保障功能的发挥放在首位。但需要强调的是这一保障体系提供的保障应是“有效的”，确实能解决农民后顾之忧的有效保障，这就需要国家要充分调整城乡之间和农村地域之间土地利益分配上的不平衡。在农地征用上，合理分配城市化进程中农民土地非农流转中的收益，通过国家税收和农民参与土地市场化流转等手段，首先进行城乡之间的分配，然后进行农村内部区域间的分配，使贫困地区的农民也能在农村整体的土地收益中获益。只有这样，才能使农民社保资金得到保证，使部分具有职业技能的农民摆脱土地的束缚，外出打工，补充城市就业市场，増加自身收入，使社会分配向农民倾斜，也有利于社会安定。
三、土地资本化的路径及农民社保资金分担机制设计
1.农村土地资本化的路径
财产是生存权实现的物质条件，土地是农民最主要的财产之一，解决农民生存的问题，首要的任务就是理顺土地与农民的关系，设计实现土地效益的可行制度。从农村土地的性质可以发现，农村经济效益提高的出路在于打破传统小农经济格局，建立通畅的农村土地流转制度，发挥土地规模经营效率，走农业产业化经营之路，同时，农村土地的“三性”要求我们必须在制度设计上处理好工农之间、城乡之间、长远发展与近期利益之间的矛盾，以发挥土地最大效益与保障农民长远利益相结合的方针来建立农村土地流转制度。具体要从农村土地产权制度和市场流转制度两方面入手，建立完善的农村土地流转市场体制：一是从财产权视角出发，确立“成员权”，形成清晰的产权关系。针对农民土地的经营管理权问题，学者们提出了不同的观点，有的学者主张土地国有，统一由基层政府统管，实行新型的永佃制;有的学者主张土地私有，分田到户、分地到人，从根本上解决集体所有制主体虚位问题;还有学者主张在现有集体所有制基础上，通过强调农民土地承包经营权的物权性来突出农民的主体地位。笔者认为，为了实现农地的保障功能，解决现行体制下，承包制中的“増人不増地，减人不减田”的不公平状况。有必要在现有的法律框架下构建我国农村的农地所有权制度，不是弱化而是强化农村集体所有制经济。通过在农村以村为单位成立真正能维护农民土地权益的集体经济组织实体，赋予其法人地位。
其内部运行机制采类似公司制企业的运作方式，由具有成员权的全体村民行使最高权力，由其推举的农村集体经济管理委员会执行日常的管理。该组织可对外以法人资格，以集体土地为依托，按章程进行土地经营，并建立起内部监督制约机制。其与代表政府的村委会不存在隶属关系。在此基础上，实行两权分离，即土地所有权与土地经营权分离开来，土地所有权主要以村民的“成员权”形式实现，突出土地权利的价值形态;土地经营权则以村民的土地承包权和集体经济组织对外土地流转权的形式实现，突出土地的资产形态。在所有权稳定的情况下，强化集体组织的经营权，通过集体积累的实现来保障成员利益。一方面，将农民从低效率的农地耕作中解放出来;另一方面，发挥市场对资源的配置作用，使土地资产创造出更大的效益;二是建立农村土地流转的市场化平台。确定了农村土地的所有权主体，明确了农民土地权益所包含的具体内容后就要给农村集体经济组织（经营实体）一个土地经营的空间，即建立农村土地经营制度。以市场化经营为原则，建立农村土地流转制度，农村内部、农业内部的土地流转需要在有序化的市场内进行，城乡间的土地流转，如：企业经营农业产业用地、企业经营非农行业所需农地及政府在城市化发展中的非公益性用地等都要纳入土地流转市场进行;另外，国家要建立农村土地经营市场，并为市场提供中介服务与信息平台。通过信息中介，以集体经济组织为主要主体，以农民个体为补充，作为土地供方市场；以土地的高科技规模经营为导向扩大需方市场，使本村农地产生最大的效益;三是促进与农村土地流转制度相配套的相关制度的发展。农村相关制度的不足也制约了土地流转制度的发展，应积极建立农村社会保障制度、农业发展支持制度、农民向城市迁移制度等，以解决农民后顾之忧，确保土地流转通畅。
2农民社保资金分担机制设计
我国农民社会保障的关键实际上归根到底还是资金不足问题。在解决社会保障资金方面应充分借鉴发达国家的成功经验，采取多元化的方法从以下渠道进行筹集:一是国家财政资金。纵观世界各国的社会保障，从其诞生之日起，皆由政府组织实施，是一种政府行为。农村社会保障是以确保广大农民基本生活条件为宗旨和目标的，同城镇社会保障一样，它同样具有非盈利性、普遍性和强制性等特点，决定了承担农村社会保障职责的主要角色是政府。这就要求在建立农村社会保障时，在处理其中最重要的社会保障资金来源这一问题上，政府应是投入的主体之一。据资料统计，我国社会福利费用占国民总收入的比重从20世纪80年代的005%-006%到20世纪90年代反而下降到仅占004%。而20世纪80年代欧美共同体的社会保障费用开支占国民总收入的27%。“占全国人口近70%的农民只享用全部社会保障费的11%,而占全国人口30%的城镇居民却占用了全部社会保障费的89%。从人均占有社会保障费上看，城镇人均占有达455元，农民人均占有仅为15元，相差整整30倍。”在日本农村社会保障的资金来源采取多元化的同时，且十分强调政府的责任，“在国民健康保障中，国库补助保障费50%在基础养老金的财源构成中，国库负担1/3”因此，我国政府应调整财政资金的分配比例结构，达到基本按人口结构的城乡平衡。可通过在城乡非农产业征收社会保障税的形式筹集社保资金;二是农村集体积累。事实上，农地的保障功能与资本功能是相互促进的，只要将农民的保障由以家庭为主的实物保障转化为以社会保障为主的价值保障即可。也就是不通过分配现有土地由农民依靠所分得的土地创造的收益获得保障，而是通过集体资本化经营土地，使土地价值最大化，以其中一部分收益作为保障资金，再通过成员权的分配，直接参考与城市社保系统相类似的方式，建立农村社保系统，采取村集体提供资金为主，国家补贴为辅，农民个人适当补充来筹集社保基金，为农民提供最低生活、医疗和养老等方面的保险保障。同时，在农地征用上，存在着巨大的土地升值收益，国家要充分调整城乡之间和农村地域之间土地利益分配上的不平衡，合理分配城市化进程中农民土地非农流转中的收益，通过国家税收和农民参与土地市场化流转等手段，首先进行城乡之间的分配，一部分作为失地农村集体积累，一部分作为失地农民社会保障，然后由农村集体为村民支付社保基金;三是社会资金。主要通过社会阶层间分配来实现社会公正，强调社会强势群体的社会责任，将社会捐款中的一部分注入农村社会保障基金中。对雇用农民工的企业应强制性地负担一部分农民工的社会保障资金；四是农民个人负担。农民个人负担主要指在基本社保中农民个人理应承担的那部分责任，另外，在补充性、高层次社保中以自愿的方式由农民按比例支付。通过上述多渠道筹集资金，建立全国性农村社会保障基金，并采取科学、统一管理动作方式使之増值，就可以解决资金不足的问题。
在农民社会保障制度的具体安排上，也应借鉴国外的先进经验，针对不同群体建立多层次的社会保障体系，对各层次社保资金组合作出具体规定。如在日本农村社会保障体现出多层次性，以兼顾公平与效率，“从国际经验来看，建立多层次的社会保障体系是各国改革的共同趋势和一般规律。例如养老保险在日本农村就有三个层次，第一层次为国民养老金基金制度，第二层次为农民养老基金制度，第三层次自我储蓄制度。”在我国，可将农民主要划分为三大类群体分别进行规范:一是针对失地农民。失地农民主要是指城市化过程中土地被征用的农民，他们实际上己经发生了身份的转换，不应再列入农民社会保障范畴，但因其在实践当中尚未完全纳入城市社保体系，所以，除有一部分补偿外仍处于无保障状态。针对他们，应主要是“以土地换保障”的方式进行。首先，应使土地征用市场化，使失地农民能够直接获得土地转让收益，通过制度规定，强制地将一部分收益转为社会保障基金，强制地将失地农民纳入城市职工的保障制度范围内；二是针对传统农业产业人口。主要指农村的老年人口和从事农业产业的农民，应采取全国统筹安有b建立多层次的保障的方法，由国家、集体承担为主，个人负担为辅筹集全国性的农村社会保障基金，増加国家财政支付，建立适合我国农村经济发展现状的养老保险、医疗保障和最低生活保障制度，实行全国统一管理，同时，力争与城市社保水平同步，最终实现基础社保城乡统一的大社保体系;三是针对农民工。农民工包括到城市打工者和到乡镇企业工作者，他们多属农民中劳动力中坚部分，收入相比较而言较高，社会风险也较大，且处于农民向城市身份转化的过渡阶层。对这部分人应采取较为灵活的社保方式，首先，将他们纳入农村基本社保体系，建立个人社保档案和个人账户。其次，在规范农民工用工制度的基础上，针对其工伤风险较大的问题，将工伤也纳入社保范围，可采取“综合保障”办法，即农民工的工伤保险、住院医疗和养老保险三项社会保障捆在一起，由企业雇主)和农民工分别承担，按月缴纳。这种方式在我国上海、成都都有试用，取得了一定的经验。另外，在基本保障的基础上，适当提高保障层次，采取种种优惠政策，吸引农民自愿参加更高层次的保险，随保障层次的提高，个人负担比例也相应提高。
张爱军
(重庆大学法学院，重庆400044)
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