统筹城乡经济社会发展，缩小城乡差距，改变城乡二元经济结构，既是我国经济社会发展的方向，也是我国从根本上解决‘三农”问题的重大举措。
一、城乡关系失衡，“三农”问题突出从20世纪90年代以来，我国城乡差距不断扩大，甚至在政府有关部门反复强调要缩小城乡差距的同时，城乡差距仍然在继续扩大。
首先，工农差距不断扩大，农业的弱质性更加凸现。在国民经济发展过程中，加快二、三产业的发展是必要的，但是一、二、三产业之间的发展速度差异过大，就会造成城乡发展严重失衡(见表1)从表1中可以看出，90年代以后，工农业之间的差距不仅没有缩小反而呈现不断扩大的趋势。我国长期以来，通过工农业剪刀差形式挤压农业，索取农业剩余，加快工业化进程的做法，至今未得到根本改变。
其次，城乡居民收入差距扩大，农民弱势群体地位更加明显。从1978年到1983年，城乡居民收入差距不断缩小;从1984年到1994年，城乡居民收入差距不断扩大。从1995年到1997年，城乡居民收入差距一度缩小，但1998年从来又重新扩大，1997年城乡居民收入之比为2.47:1，到2001年扩大到2.9:1，2002年进一步扩大到3.1:1，创改革24年新高，如果把城市在养老、就业、医疗等方面福利性保障考虑在内，“则从可比角度看，城乡居民的收入差距还要大得多，甚至高达6:1。2002年，我国农村居民恩格尔系数为46.2%，“与城市居民相差8--9个百分点，相当于8--10年的差距”由此，农民的弱势贫困性可见一斑。
第三，城乡社会差距拉大，农村落后局面得以强化。长期以来，农村社会发展的诸多方面，如社会保障，医疗卫生，环境保护等方面被遗忘的程度相当严重。农村所享受的发展机会及政府福利等与城市无法相比。在社会保障方面中国的社会保障体系目前基本上只限于城市，几乎还未延续到农村。在养老保险方面农村除局部地区实行社会养老金制度外，基本没有养老保险，而城镇职工养老保险覆盖范围不断扩大，除个别人员以外，己基本实现全覆盖。在城乡失业保险方面城市的覆盖率己达70%以上，而农村几乎为零。据民政部门统计，2002年，农村仅有404万人得到了低保，占应保人数的25%，城镇低保人数己达到了2054万人，基本实现了应保尽保。在教育发展方面，城乡之间的差距也是非常明显的，据2000年第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度占总人口的39.1%，远低于城市人口占65.4%的水平。农村人口文化科技素质低下，影响了农业新技术的推广和劳动生产率的提高。农村科技人员严重流失，在农业第一线的农技人员更少，“平均每万名农业劳动力只拥有21人，与每万名职工拥有专业技术人员2800多人相差甚远”，'在医疗、卫生方面，城乡差距更为明显。据世界卫生组织公布的数据，中国卫生分配公平性在全世界排名中居第188位，列倒数第四位，另外由于乡镇卫生院和村卫生室生存困难造成机构人员不稳定，农村基层卫生服务机构被严重削弱。在环境方面，耕地和水污染问题严重，大量的草地己经或正在退化。越来越多的数据表明，在未来相当长的时期内，农村自然环境形势将不会有实质性改观。
可见，失衡的城乡经济社会关系使得农业的弱质性、农民的弱势贫穷性和农村经济社会的落后性在不断得以强化，如果“三农”问题的这种状况继续下去而得不到改变，必将破坏城乡协调发展机制，降低资源配置效率，制约先进生产力向农村的渗透，影响经济增长的速度和质量，加大社会稳定成本，最终影响全面小康建设及中国的现代化进程。
二、城乡关系失衡的原因
1.制度性障碍。严格的户籍管理制度是城乡二元社会得以形成和长期保持的重要制度保障。长期以来我国实行的以户籍管理为基础的城乡分割体制，把城乡居民划分为农业户口和非农业户口，对城市居民实行一种政策，对农村农民实行另一种政策。把农民限制在土地及农村范围内，阻断了农民进入城市工作的途径。进入90年代以来，随着城市用工制度的松动，农村大量劳动力进入城市打工，但这只是一种体制外的、暂时的流动，他们的户口仍然在农村。所以，现行的许多制度规定仍然存在着忽视农村、歧视农民的问题，以户籍制度和就业制度为主要内容的城乡分割体制并没有根本改变。
2城市优先的发展战略。改革开放前国家通过财政和金融手段把尽可能多的资金投入到城市工业部门，使城市部门获得了全社会80%以上的投资，这是人所共知的。改革以后，国家财政收入在国内生产总值中的比例大大下降，使国家财政投资能力下降很多，同时财政用于农村农业的投资也相应下降，甚至下降更多，财政投入向城市倾斜的定位仍然得以维持。国有金融部门资金主要是贷给城市部门尤其是国有企业。从20世纪90年代开始运作的股市其筹集的社会资金也主要用于城市。另外，我国每年利用外资的绝大多数也集中于城市，这些造成了社会资金总体上向城市倾斜的格局。2002年全国金融机构各项贷款余额近万亿元，而用于农业和乡镇企业的贷款余额仅占10%左右，1998-2001年中央安排国债资金5100亿元，其中用于农业基础设施的为56亿元，占1.1%，仅能满足同期农业基础设施建设资金的10%左右。
3.扭曲的利益分配格局使城乡二元结构得以维持并继续加剧。我国多年来一直实行的是“重城轻农”的财政政策，国家对农村和农业的支持小、投入少，财政资源在城乡之间分配严重失衡。2000年我国财政用于农业的支出1298亿元，占财政总支出的比重大致维持在8%左右，低于20世纪90年代初的9%-10%的水平。而且农村的教育、卫生、道路交通等方面的投入很大程度上还要靠农民自己集资来解决，农民承担的农业税的负担也还很重。财政资金流出额逐年扩大，1997年通过财政渠道农村资金的净流出为879亿元，2001年为1078亿元。扭曲的国民收入分配格局，严重制约了农村经济的发展，使农村的社会经济缺乏活力，城乡差距被进一步拉大。
4城镇化滞后使城乡二元经济结构改变缓慢。
城市化是一个国家经济社会发展水平的重要标志，是人类的生产生活方式由乡村型向城市型转化的一种社会现象。发达国家大致在20世纪70年代相继完成了这一进程，城市化水平高于70%，步入后城市化阶段。我国现在的经济中，第二产业的比重虽然达到50%以上，但城市人口的比重在2001年只有37.7%，比应该达到的比例低了二十个百分点左右，比经济发展水平与我国相当的发展中国家大体相差10个百分点，比同等工业化水平国家要低约20个百分点，滞后15年到20年。城市化滞后使一系列经济社会问题更加突出：第一，城市化滞后使大量农村收入低，阻碍了农业劳动方式的革新和劳动生产率的提高。第二，限制了第三产业的发展和就业岗位的增加，形成畸形就业结构，严重削弱了产业在其结构推移过程中吸纳剩余劳动力的能力。第三，形成城乡消费断层，造成社会有效需求严重不足，阻碍国内需求的有序扩大和升级。因此，工业化与城市化的脱节，国内生产总值中农业比重下降而农业中就业人口庞大的巨大反差，无疑是城乡差距扩大、二元经济结构改变缓慢的根本原因。
三、统筹城乡经济社会发展，从根本上解决“三农”问题
1.加大户籍制度改革，加快城镇化进程。从根本上解决“三农”问题，必须积极推进城镇化逐步减少农民。从近10年来农村劳动力流动就业和城镇化发展的实际看，发展大中城市和发展小城镇不能偏废。必须将农民流动进城就业和发展小城镇作为推动城镇化的两个同等重要的支点，在政策上予以必要的支持。促进城镇化健康发展，关键是要消除体制和政策障碍，加大户籍制度改革力度，进一步放宽农民进城落户的条件。目前，小城镇户籍制度改革正在全面推开，个别大城市的户籍制度改革也有了较大的动作。从长期看，应当允许农民自主选择。这样有利于解决城乡居民就业和待遇不平等问题，有利于城乡经济的协调发展。
2为了促进农村和农业的发展，党中央提出了“多予、少取、放活”的方针，这就要求对农业和农村经济给予更大的支持。政府部门要进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大对农业的支持和保护力度。总的思路是：努力增加政府财政支农资金投入总量，形成支农资金的稳定投入渠道；按照建立公共财政体制的要求，调整财政支农资金的使用方向；改进政府农业投资管理体制，提高政府支农资金的使用效益。
3.调整乡镇企业发展战略，实现城乡工业一体化。改革开放以来，乡镇企业异军突起，增强了农村的经济实力，而且成为推动城乡关系转变的重要力量。但是，农村工业与城市工业各自在两个相对封闭的系统内运行，城乡工业在行业和产品结构上表现出高度的同构现象，这一方面使生产要素得不到合理配置，造成产品生产上的简单重复；另一方面也加剧了低水平的市场竞争，使消费品市场出现结构性过剩。为此，必须进一步明确乡镇企业的发展方向；在城市工业和经济发达地区乡镇企业产业升级过程中，应鼓励劳动密集型产业向中西部地区扩散;大力发展农村服务业；把农副产品加工业和运销业作为乡镇企业发展的重点；大力发展有地区资源优势、传统工艺和特定市场优势的特色产业。农村中小企业和非公有制企业是乡镇企业的主体，也是增加农村就业的主要领域。要在税收、信贷、市场准入、培训等方面对它们进行扶持，特别是改进金融服务。要引导乡镇企业向重点小城镇合理集聚。
4.公平对待农民工，逐步实现城乡劳动力市场一体化。城乡劳动力市场一体化，不仅是增加农民收入的重要途径也是发育要素市场和促进城乡经济协调发展的必然要求。要进一步完善和规范对劳动力市场的管理，清理对 轻服务的做法。当前要切实解决拖欠、克扣农民工工资、农民工劳动条件恶劣、工伤事故频繁发生等突出问题。要把农民工及其所携家属的计划生育、子女教育、劳动就业、妇幼保健、卫生防病和治安管理等工作列入各有关部门和社区的管理责任范围，并将相应的管理经费纳入财政预算。
5.加快建立促进农村教育、卫生、文化等各项社会事业发展的公共财政体制，推动农村全面进步。关键是要建立和完善基础教育和公共卫生服务等向农村转移支付的制度。农村基础教育是最为典型的公共产品，实现将农村义务教育的主要责任从农民转移到政府，将政府对农村义务教育承担的责任以乡镇为主转移到以县为主，关键是进一步调整并完善农村义务教育的管理体制和投入机制，进一步加大中央和省级政府对农村基础教育的投入。农村公共卫生服务是政府的职能，应通过建立农村卫生专项转移支付制度，保证落后地区农村公共卫生服务的投入。
李同彬
(安阳师范学院工商管理系，河南安阳455000)
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